INVESTIMENTOS POR SETOR
EDUCAÇÃO NO GOVERNO FEDERAL
RELATÓRIO COMPLETO

Este documento avalia os empreendimentos do segmento[1] de educação do Governo Federal, com base nos desembolsos com investimentos. Em termos orçamentários, os investimentos correspondem às despesas de capital com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização dessas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente. Na presente análise, considerou-se, portanto, o Grupo de Natureza da Despesa 4, a qual corresponde à categoria investimentos, empregada na lei orçamentária.

A análise terá como foco os investimentos previstos, isto é, os valores que constam no orçamento federal, e os investimentos realizados, os quais equivalem aos valores pagos ao longo de cada ano ou exercício fiscal. A referência primária são os projetos ou empreendimentos na área de educação de todos os órgãos do Governo Federal. Os dados considerados são os dos orçamentos aprovados anualmente estabelecidos na Lei Orçamentária Anual (LOA) e os da execução financeira ao longo dos exercícios fiscais de 2010 a 2019[2], com a análise se concentrando no período entre 2012 e 2019, para garantir a comparabilidade das informações. A fonte das informações é o Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), cujos dados se referem à base do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI).

Em 2012, foram identificados no orçamento do Governo Federal 52 ações[3] na área, número que declinou para 42 em 2014, voltando ao patamar de 52 em 2015. Desde então, o número de ações foi, até 2018, decrescente a cada orçamento anual, tendo muitas delas sido finalizadas ou agregadas a novas ações de governo. O Gráfico 1 traz o número de ações na função educação de 2012 a 2019, período para o qual é possível comparar os agregados.

Gráfico 1. Número de ações na função Educação, Governo Federal, 2012-2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Considerando o total orçado (ou dotação atual)[4] anualmente para o segmento de educação do Governo Federal, os investimentos previstos somaram R$ 80,385 bilhões entre 2012 e 2019, ficando anualmente entre R$ 4,120 bilhões e R$ 18,046 bilhões, em valores correntes, como apresentado na Tabela 1 a seguir. A tabela também traz os valores pagos ou investidos nas diversas ações na área de educação, bem como os valores pagos de despesas pertencentes ao orçamento de exercícios anteriores e inscritos em restos a pagar (RAP)[5]. Por fim, a quarta linha da tabela corresponde à soma dessas duas últimas rubricas, correspondendo ao pagamento efetivo em determinado ano. Com base nas informações da Tabela 1, é possível notar que o montante dos investimentos previstos segue uma trajetória declinante ao longo do período analisado, com exceção da modesta recuperação observada na passagem de 2013 para 2014.

Com respeito ao valor pago, a tendência geral é também de declínio, com o montante mais expressivo registrado em 2012, no início do período considerado. Até 30 de setembro, o valor desembolsado em 2019 se encontrava no menor patamar da série, R$ 344 milhões. Por fim, com relação ao valor efetivamente pago, este superou a marca de R$ 7 bilhões em média entre 2012 e 2016, principalmente em decorrência do valor anual dos restos a pagar, que se manteve acima de R$ 4 bilhões ao ano no mesmo período. Em 2017, houve uma redução expressiva tanto do valor pago como dos restos a pagar, fazendo com que o valor efetivamente pago ficasse pouco abaixo dos R$ 4,5 bilhões. No ano corrente, novo ajuste foi observado até a data de referência, com o valor efetivamente gasto ficando pouco acima dos R$ 2 bilhões.

Tabela 1. Investimento orçado e pago em Educação, Governo Federal,
R$ bilhões a preços correntes, 2012-2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI.  Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Valor pago e restos a pagar (RAP) com base em dados disponíveis até 30 de setembro de 2019.

Ao se ajustar os dados da Tabela 1 pela inflação do período, é possível observar a evolução real do valor investido – tanto previsto como efetivamente pago – a cada ano e as variações em termos reais dos valores, o que fornece um quadro mais completo dos ajustes sofridos por cada rubrica ao longo do tempo. O Gráfico 2 apresenta a evolução desses valores a preços do último mês de agosto. O valor total orçado de investimentos na área de educação, por exemplo, acumulou uma queda de 83,1% em termos reais entre 2012 e 2018, quando passou de R$ 26,2 bilhões em 2012, valor já corrigido pela inflação, para R$ 4,4 bilhões em 2018. Quando se considera o valor previsto para 2019, de R$ 4,1 bilhões, a redução em termos reais frente ao valor de 2012 chega a 84,3%.

Trajetória semelhante de declínio é também observada em relação ao valor efetivamente pago, ajustado pela inflação do período. Com exceção da recuperação observada entre 2013 e 2014, o valor é declinante a cada ano, com uma redução acumulada entre 2012 e 2018, último ano para o qual os dados anuais estão consolidados, de 65,7% em termos reais.  

Gráfico 2. Investimento orçado e pago em Educação, Governo Federal, 2012-2019
R$ bilhões a preços de agosto de 2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Valor pago e restos a pagar (RAP) atualizados até 30 de setembro de 2019.

O Ministério da Educação é o único Órgão Orçamentário ao qual estiveram associados os investimentos na área de educação do Governo Federal no período em análise, de 2012 a 2019. Desagregando as informações por Unidade Orçamentária, isto é, em unidades de um Órgão para a qual a lei orçamentária consigna dotações orçamentárias específicas, cabe destacar os valores elevados associados ao “Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação” (unidade 26298 do Orçamento), autarquia federal criada em 1968 cuja missão é transferir recursos financeiros e prestar assistência técnica aos estados, municípios e ao Distrito Federal, para garantir a uma educação de qualidade, sendo os repasses de dinheiro divididos em constitucionais, automáticos e voluntários (convênios). Entre 2012 e 2019, o valor orçado para este fundo correspondeu a 53,3% do total acumulado previsto para o conjunto de ações na área de educação e a 59,3% do valor pago total em todas as ações até a data de referência.

No período, as ações ou projetos na área foram reunidos em seis programas, conforme apresentado na Tabela 2 a seguir. Cada programa, na concepção do Orçamento Público, reúne as ações que buscam concretizar um objetivo comum preestabelecido. Como ilustra a tabela a seguir, houve uma realocação de parte das ações por programa na passagem de 2015 para 2016, com o programa “Educação de qualidade para todos” (2080) concentrando a quase totalidade dos valores orçados e pagos a partir de então.

Considerando o valor orçado acumulado entre 2012 e 2018, as ações com os maiores valores foram: Implantação de Escolas para Educação Infantil (ação 12KU do Orçamento); Reestruturação e Expansão de Universidades Federais (8282); Infraestrutura para Educação Básica (20RP); e Expansão e Reestruturação de Instituições Federais de Educação Profissional e Tecnológica (20RG). Em termos do valor pago para cada ação, tomando novamente o resultado acumulado no período, as principais ações foram: Dinheiro Direto na Escola para Educação Básica (0515), Infraestrutura para Educação Básica (20RP), Reestruturação e Expansão de Universidades Federais (8282) e Apoio ao Desenvolvimento da Educação Básica (0509). Na sequência, a Tabela 2 traz também a lista de programas para os quais houve pagamento de restos a pagar entre 2012 e 2019, compondo, dessa forma, o valor do pagamento efetivo. O destaque fica por conta do programa Brasil Universitário (1073), para o qual não havia valor orçado no período, mas que registrou um valor acumulado relativamente alto de restos a pagar entre 2012 e 2018, com valores anuais declinantes.

Tabela 2. Distribuição do investimento orçado e do valor pago em Educação por Programa, Governo Federal, R$ milhões, 2012-2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Valor pago atualizado até 30 de setembro de 2019.

O montante de fato realizado é dado, como já mencionado, pelo valor efetivamente pago, o qual pode ser inferior ou superior ao valor orçado em um ano específico, visto que incluem os restos a pagar (RAP)5, despesas previstas em orçamentos de anos anteriores e não realizadas nos respectivos anos. O balanço entre o que foi previsto e o que foi efetivamente investido a cada ano é apresentado no gráfico a seguir, o qual traz o chamado percentual de execução, referente a duas relações: (i) entre o valor pago e o orçado; e (ii) o valor pago acrescido dos restos a pagar e o valor orçado.

Com base nas informações do Gráfico 3, no período analisado, o valor investido a cada ano não superou os 38% do valor orçado, sendo 2018 o ano com menor percentual de execução (37,5%), ficando a média do período em torno de 22%. Como resultado dessa trajetória, o montante de restos a pagar se manteve em patamar relativamente elevado, quadro compatível com um atraso crescente na execução do conjunto de ações na área de educação. Ao somar tais valores aos pagos dentro do ano previsto originalmente, o percentual de execução se eleva, superando 100% em 2018. A média do período, no entanto, ficou pouco acima de 68%.

Gráfico 3. Percentual dos valores orçados efetivamente pagos na função Educação por ano, Governo Federal, 2012-2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 30 de setembro de 2019.

Com base nos valores orçados e pagos[6], é possível estimar o número de meses de atraso por ano de empreendimento em andamento para cada ação e para a totalidade de ações[7] no período analisado. O Gráfico 4 traz a evolução desse indicador de atraso para o conjunto selecionado de ações e para o período de 2012 a 2019, anos para quais os valores anuais do indicador são comparáveis. Dois movimentos podem ser observados com base no gráfico: o primeiro, a trajetória ascendente do indicador entre 2012 e 2015, quando o atraso passou de 25,8 meses para 42,6 meses de atraso por ano de empreendimento em execução; e o segundo, a manutenção do patamar atingido em 2015, o qual tem se mantido até 2019 de acordo com a estimativa elaborada a partir das informações disponíveis até a data de referência de 30 de setembro.

Gráfico 4. Meses de atraso por ano de empreendimento em execução, ações na função Educação, Governo Federal, 2012-2019

Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 30 de setembro de 2019.

Finalmente, o Gráfico 5 traz a frequência relativa de ações por faixa de atraso acumulado entre 2012 e a data de referência em 2019. A maior parte das ações, pela estimativa do número de meses de atraso por ano de execução, apresentou mais de 24 meses de atraso. Entre as ações com mais de 30 meses de atraso por ano de empreendimento em andamento em 2019 estão três das quatro ações com os maiores valores acumulados pagos nos sete anos em análise: Infraestrutura para Educação Básica (20RP), Reestruturação e Expansão de Universidades Federais (8282) e Apoio ao Desenvolvimento da Educação Básica (0509). O valor pago dessas três ações chegou a R$ 6,629 bilhões entre 2012 e 2018, considerando apenas os exercícios fiscais encerrados, o que correspondeu a 39,9% de todo o valor pago para o conjunto de ações no acumulado em sete exercícios.

Por outro lado, a quarta ação dentre aquelas com os maiores valores desembolsados no período, Dinheiro Direto na Escola para a Educação Básica (0515), apresentou atraso inferior a 2 meses ao longo de todo o período analisado, resultado, em grande medida, da própria natureza desta ação - de operação especial - e da sua implementação, na forma do repasse direto de recursos a cada estabelecimento de ensino beneficiado ou às prefeituras e secretarias estaduais de educação, sem a necessidade de celebração de convênio, acordo, contrato, ajuste ou instrumento congênere, sob responsabilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. 

Gráfico 5. Frequência relativa de empreendimentos por faixa de atraso acumulado, ações na função Educação, Governo Federal, 2019*

Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Com base em dados disponíveis até 30 de setembro de 2019.

Baixar Base de dados
Educação no Governo Federal - Out-2019



[1] Ou função, a qual corresponde ao maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios, segundo a definição do Manual Técnico de Orçamento da União, 2019.

[2] Os dados de 2019 compreendem o período de apuração até 30 de setembro, data de referência do presente estudo.

[3] Em termos orçamentários e segundo as definições apresentadas no Manual Técnico de Orçamento 2019 da União, as ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa, o qual, por sua vez, é orientado para a realização dos objetivos estratégicos definidos pelo Plano Plurianual (PPA) da União. As ações, conforme as suas características, podem ser classificadas como: (i) atividades, que envolvem operações que se realizam de modo contínuo e permanente, (ii) projetos, que envolvem operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; e (iii) operações especiais, que correspondem a despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

[4] Os valores orçados considerados na análise correspondem à chamada dotação atual, isto é, ao crédito autorizado na Lei Orçamentária Anual (dotação inicial) acrescido de créditos adicionais abertos ou deduzido de anulações de créditos ao longo do exercício.

[5] São denominados restos a pagar as despesas empenhadas (valor reservado para fazer o pagamento planejado) mas não pagas até o final do exercício financeiro, dia 31 de dezembro, distinguindo-se: (i) as processadas - despesas empenhadas e liquidadas (isto é, quando se dá o reconhecimento da prestação do serviço ou entrega dos bens); e (ii) as não processadas - despesas apenas empenhadas e aguardando a liquidação.

[6] Optou-se por não incluir no cálculo desse indicador os restos a pagar. Tal escolha metodológica decorre dos seguintes pontos: (i) como o investimento em cada ano é, na presente análise, dado pelo valor pago, a inclusão dos restos a pagar poderia distorcer a sua evolução anual e as estimativas de atraso a cada ano, visto que estes correspondem a despesas empenhadas em anos anteriores; (ii) os valores anuais dos restos a pagar podem variar consideravelmente ao longo do tempo, o que poderia influenciar o indicador de atraso em anos específicos; e (iii) o fluxo anual dessa rubrica não guarda relação com o valor orçado.

[7] Para efeito de estimação do número de meses de atraso por ano de empreendimento para o conjunto de ações na área, foi feita uma seleção destas, seguindo dois critérios: (i) ações para as quais havia ao menos uma dotação atual no período compreendido entre 2015 e 2019, desconsiderando, assim, aquelas ações finalizadas ou paralisadas antes de 2015; e (ii) ações ligadas mais diretamente à execução de obras.