INVESTIMENTOS POR SETOR
GESTÃO AMBIENTAL
NO GOVERNO FEDERAL
RELATÓRIO COMPLETO

Este relatório avalia os empreendimentos do segmento[1] de gestão ambiental do Governo Federal, com base nos desembolsos com investimentos. Em termos orçamentários, os investimentos correspondem às despesas de capital com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização dessas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente. Na presente análise, considerou-se, portanto, o Grupo de Natureza da Despesa 4, a qual corresponde à categoria investimentos, empregada na lei orçamentária.

A análise tem como foco os investimentos previstos, isto é, os valores que constam no orçamento federal, e os investimentos realizados, os quais equivalem aos valores pagos ao longo de cada ano ou exercício fiscal. A referência primária são os projetos ou empreendimentos na área de gestão ambiental de todos os órgãos do Governo Federal. Os dados considerados são os dos orçamentos aprovados anualmente e estabelecidos em lei (Lei Orçamentária Anual – LOA) e os da execução financeira ao longo dos exercícios fiscais de 2010 a 2019[2], com a análise se concentrando no período entre 2012 e 2019, para garantir a comparabilidade das informações. A fonte das informações é o Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), cujos dados se referem à base do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI).

Em 2012, foram identificados no orçamento do Governo Federal 197 ações[3] na área, número que passou para 119 em 2015. Desde então, o número de ações mostrou trajetória declinante a cada orçamento anual, tendo muitas delas sido finalizadas ou agregadas a novas ações de governo, chegando esse conjunto a 61 ações em 2019. O Gráfico 1 traz a evolução do número de ações na função gestão ambiental de 2012 a 2019, período para o qual é possível comparar os agregados.

Gráfico 1. Número de ações na função Gestão Ambiental, Governo Federal, 2012-2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Considerando o total orçado (ou dotação atual[4]) anualmente para o conjunto de ações referente à função ou segmento de gestão ambiental do Governo Federal, os investimentos previstos ficaram entre R$ 1,962 bilhão e R$ 5,691 bilhões, em valores correntes, entre 2012 e 2019, como apresentado na Tabela 1 abaixo. Nesse período, o valor acumulado alcançou R$ 30,429 bilhões em oito anos de orçamento. Adicionalmente, com base nas informações compiladas na tabela, os investimentos previstos passaram do patamar médio anual de R$ 5,0 bilhões entre 2012 e 2015 para um patamar médio anual em torno de R$ 2,5 bilhões ao ano nos quatro anos seguintes.

A tabela apresenta também os valores pagos ou investidos nas diversas ações na área de gestão ambiental, bem como os valores pagos em cada exercício de despesas pertencentes ao orçamento de exercícios anteriores e inscritos em restos a pagar (RAP)[5]. Finalmente, a quarta linha da tabela corresponde à soma dessas duas últimas rubricas, correspondendo ao pagamento efetivo em determinado ano. Quanto ao valor pago, este se manteve acima de R$ 1,0 bilhão por ano entre 2012 e 2018, alcançando em 2014 o valor máximo de R$ 1,547 bilhão. Em 2019, até o final de setembro, o valor pago com investimentos no conjunto de ações foi de R$ 774 milhões, abaixo da média anual no período considerado anteriormente. Nos oito anos considerados, o total pago chega a R$ 9,521 bilhões.

Finalmente, com respeito ao valor efetivamente pago, a média anual foi de R$ 2,797 bilhões entre 2012 e 2018, com os maiores desembolsos registrados em 2013 e 2014, enquanto em 2018 foi apurado o menor valor do período recente, de R$ 1,951 bilhão, abaixo do patamar médio anual do período. Até setembro de 2019, o pagamento efetivo ficou pouco abaixo de R$ 1,4 bilhão.

Tabela 1. Investimento orçado e realizado total em Gestão Ambiental, Governo Federal,
R$ bilhões a preços correntes, 2012-2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Ao se considerar os dados da Tabela 1 ajustados pela inflação do período, é possível observar a evolução real do valor investido – tanto previsto como pago – a cada ano. O Gráfico 2 apresenta a evolução desses valores a preços de agosto de 2019. Com base em tais informações, observa-se uma redução, brevemente revertida na passagem de 2013 para 2014, do orçamento total de investimentos na área de gestão ambiental por parte do Governo Federal desde 2012. Entre aquele ano e o de 2018, último para o qual os valores já estão consolidados, a queda foi de 73,1% em termos reais, quando o valor orçado passou de R$ 8,3 bilhões para R$ 2,2 bilhões.

Do ponto de vista da despesa, isto é, do valor efetivamente pago, incluindo os restos a pagar, a trajetória também foi declinante, ainda que alguma recuperação também tenha sido observada entre 2013 e 2014. Tomando o período em estudo, as despesas com investimentos passaram de R$ 3,4 bilhões em 2012 para R$ 2,0 bilhões em 2018, sendo os dois valores expressos também a preços de agosto de 2019. Nesse caso, a queda foi de 40,7% em termos reais, redução consideravelmente menor do que a observada para o caso do valor orçado, como apresentado anteriormente. No conjunto, porém, as duas rubricas – valor previsto e valor pago efetivamente – mostraram retração expressiva, reflexo, em alguma medida, do ajuste dos últimos anos feitos pelo Governo Federal no seu orçamento global de investimentos, o qual faz parte das chamadas despesas discricionárias e, portanto, sujeitas a cortes e contingenciamentos mais expressivos no ambiente recente de forte crise econômica e fiscal.

Gráfico 2. Investimento orçado e realizado total em Gestão Ambiental, Governo Federal, 2012-2019, R$ bilhões a preços de agosto de 2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Para uma análise mais pormenorizada, as informações referentes aos investimentos orçados podem ser desagregadas por subfunção, a qual representa um nível de agregação imediatamente inferior à função (no presente caso, gestão ambiental), devendo evidenciar a natureza da atuação do governo. Com base na Tabela 2 a seguir, nota-se uma elevada concentração dos investimentos previstos na subfunção denominada “Recursos Hídricos”, que representou em média 94% de todo o orçamento anual previsto de investimentos em gestão ambiental.

Como resultado, os cinco projetos que apresentaram os maiores valores pagos no acumulado no período 2012-2019 na função gestão ambiental são classificados na subfunção Recursos Hídricos. Do total investido em gestão ambiental, considerando apenas os valores pagos, os investimentos associados a esse conjunto de cinco projetos representaram 60,9% do total no período entre 2012 e 2019, indicando uma elevada concentração de desembolsos. Quando considerado o pagamento efetivo, isto é, os valores pagos somados aos restos a pagar, os investimentos nesses cinco projetos corresponderam a 59,7% do pagamento efetivo total do conjunto de ações em gestão ambiental no mesmo intervalo de tempo. Os referidos projetos são listados abaixo, com os respectivos códigos de identificação do Orçamento Federal:

  • Integração do Rio São Francisco com as Bacias dos Rios Jaguaribe, Piranhas-Açu e Apodi (Eixo Norte) (código 5900);
  • Implantação de Obras e Equipamentos para Oferta de Água – Plano Brasil sem Miséria (12QC);
  • Integração do Rio São Francisco com as Bacias do Nordeste Setentrional (Eixos Norte e Leste) (12EP);
  • Construção da Adutora do Canal do Sertão Alagoano – Delmiro Gouveia-AL (10CT); e
  • Integração das Bacias Hidrográficas do Estado do Ceará – Cinturão das Águas do Ceará (7L29).

Tabela 2. Distribuição do investimento orçado em Gestão Ambiental por Subfunção, Governo Federal, R$ milhões, 2012-2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

O montante de fato realizado é dado, como já mencionado, pelo valor efetivamente pago, o qual pode ser inferior ou superior ao valor orçado em um ano específico, visto que incluem os restos a pagar (RAP)5, despesas previstas em orçamentos de anos anteriores e não realizadas nos respectivos anos. O balanço entre o que foi previsto e o que foi efetivamente pago a cada ano é apresentado no gráfico a seguir, o qual traz o chamado percentual de execução, referente a duas relações: (i) entre o valor pago e o orçado; e (ii) o valor pago acrescido dos restos a pagar e o valor orçado.

Como é possível notar com base no Gráfico 3, no período entre 2012 e 2018, o valor pago de investimentos a cada ano não superou os 55% do valor orçado, sendo 2015 o ano com menor percentual de execução (24,1%), ficando a média do período pouco acima de 34%. Apesar disso, desde 2015, esse percentual mostrou uma evolução crescente, atingindo 53,1% em 2018. De forma complementar, ao somar os restos a pagar aos valores pagos dentro do ano previsto originalmente, o percentual de execução se eleva, chegando a 97,8% em 2017, com a média do período ficando em torno de 74%.

Gráfico 3. Percentual dos valores orçados efetivamente pagos na função Gestão Ambiental por ano, Governo Federal, 2012-2018

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Com base nos valores orçados e pagos[6], é possível estimar o número de meses de atraso por ano de empreendimento em andamento para cada ação e para o universo de ações[7] no período analisado. O Gráfico 4 traz a evolução desse indicador de atraso para o conjunto de ações selecionadas e para o período de 2012 a 2019, anos para quais os valores anuais do indicador são comparáveis. Como ilustrado pelo gráfico, a queda do indicador é contínua. Partindo de 62,2 meses de atraso por ano de empreendimento em 2012, o indicador estimado atingiu 32,9 meses até a data de referência de 2019, 30 de setembro. A trajetória de 2015 até 2018 reflete, em alguma medida, o aumento do percentual de execução (relação valor pago/valor orçado) observado no mesmo período, como apresentado no gráfico anterior.

Gráfico 4. Meses de atraso por ano de empreendimento em execução, ações na função Gestão Ambiental, Governo Federal, 2012-2019

Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Com base em dados disponíveis até 30 de setembro de 2019.

Por fim, o Gráfico 5 traz a frequência relativa de ações por faixa de atraso acumulado entre 2012 e 2019. A maior parte das ações, pela estimativa do número de meses de atraso por ano de execução, apresentou mais de 24 meses de atraso. Dentre as cinco ações, todas classificadas como projetos e listados anteriormente, com os maiores valores pagos acumulados entre 2012 e 2019, há uma grande dispersão quanto ao indicador estimado de atraso. O projeto que apresentou o maior valor pago na soma dos sete anos, a Integração do Rio São Francisco com as Bacias dos Rios Jaguaribe, Piranhas-Açu e Apodi (Eixo Norte), tem um atraso estimado de 28,8 meses ao final de setembro de 2019, enquanto que o projeto Implantação de Obras e Equipamentos para Oferta de Água – Plano Brasil sem Miséria, segundo em termos de investimentos acumulados, tinha um atraso de 30,9 meses na mesma data de referência segundo o indicador estimado. Atraso superior (37,9 meses) foi estimado para o projeto de Integração do Rio São Francisco com as Bacias do Nordeste Setentrional (Eixos Norte e Leste) ao final terceiro trimestre de 2019. Os dois outros projetos que concluem a lista dos cinco maiores em termos de valores pagos entre 2012 e 2019 apresentaram um atraso substancialmente menor, de 11,7 meses para a Construção da Adutora do Canal do Sertão Alagoano – Delmiro Gouveia-AL e de 10,2 meses para o projeto de Integração das Bacias Hidrográficas do Estado Ceará – Cinturão das Águas do Ceará.

Gráfico 5. Frequência relativa de empreendimentos por faixa de atraso acumulado, ações na função Gestão Ambiental, Governo Federal, 2019*

Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Com base em dados disponíveis até 30 de setembro de 2019.

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Gestão Ambiental no Governo Federal - Out-2019



[1] Ou função, a qual corresponde ao maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios, segundo a definição do Manual Técnico de Orçamento da União, 2019.

[2] Os dados de 2019 compreendem o período de apuração até 30 de setembro, data de referência do presente relatório.

[3] Em termos orçamentários e segundo as definições apresentadas no Manual Técnico de Orçamento 2019 da União, as ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa, o qual, por sua vez, é orientado para a realização dos objetivos estratégicos definidos pelo Plano Plurianual (PPA) da União. As ações, conforme as suas características, podem ser classificadas como: (i) atividades, que envolvem operações que se realizam de modo contínuo e permanente, (ii) projetos, que envolvem operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; e (iii) operações especiais, que correspondem a despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

[4] Os valores orçados considerados na análise correspondem à chamada dotação atual, isto é, ao crédito autorizado na Lei Orçamentária Anual (dotação inicial) acrescido de créditos adicionais abertos ou deduzido de anulações de créditos ao longo do exercício.

[5] São denominados restos a pagar as despesas empenhadas (valor reservado para fazer o pagamento planejado) mas não pagas até o final do exercício financeiro, dia 31 de dezembro, distinguindo-se: (i) as processadas - despesas empenhadas e liquidadas (isto é, quando se dá o reconhecimento da prestação do serviço ou entrega dos bens); e (ii) as não processadas - despesas apenas empenhadas e aguardando a liquidação.

[6] Optou-se por não incluir no cálculo desse indicador os restos a pagar. Tal escolha metodológica decorre dos seguintes pontos: (i) como o investimento em cada ano é, na presente análise, dado pelo valor pago, a inclusão dos restos a pagar poderia distorcer a sua evolução anual e as estimativas de atraso a cada ano, visto que estes correspondem a despesas empenhadas em anos anteriores; (ii) os valores anuais dos restos a pagar podem variar consideravelmente ao longo do tempo, o que poderia influenciar o indicador de atraso em anos específicos; e (iii) (i) o fluxo anual dessa rubrica não guarda relação com o valor orçado.

[7] Para efeito de estimação do número de meses de atraso por ano de empreendimento para o conjunto de ações na área, foi feita uma seleção destas, seguindo dois critérios: (i) ações para as quais havia ao menos uma dotação atual no período compreendido entre 2015 e 2019, desconsiderando, assim, aquelas ações finalizadas ou paralisadas antes de 2015; e (ii) ações ligadas mais diretamente à execução de obras.