GRANDES OBRAS
RODOANEL NORTE
RELATÓRIO COMPLETO

O empreendimento

O Trecho Norte do Rodoanel Mário Covas (Rodovia SP-21) é um caso emblemático de obra em atraso que reúne um conjunto amplo de problemas de andamento do empreendimento. Esse trecho é a parte final do anel rodoviário de 180 km de extensão na região metropolitana de São Paulo, que interliga as principais rodovias que cruzam o estado de São Paulo: Anchieta (SP-150), Imigrantes (SP-160), Ayrton Senna (SP-70), Dutra (BR-116/SP-60), Fernão Dias (BR-381), Bandeirantes (SP-348), Anhanguera (SP-330), Castello Branco (SP-280), Raposo Tavares (SP-270) e Régis Bittencourt (BR-116). O principal objetivo do empreendimento é permitir que o fluxo de veículos dessas estradas não passe dentro dos municípios da região, eliminando o trânsito de passagem, que é causa de congestionamentos, reduzindo o tempo de percurso de passageiros e de cargas.

O empreendimento foi dividido em quatro trechos (Oeste, Sul, Leste e Norte) executados em etapas consecutivas. A primeira etapa da rodovia (Trecho Oeste), com extensão de 32 quilômetros, foi iniciada em 1998 e inaugurada em outubro de 2002. As obras do Trecho Sul tiveram início em maio de 2007 e seus 57 quilômetros foram postos em operação em setembro de 2010. As obras do Trecho Leste tiveram início em agosto de 2011 e o total de sua extensão de 43,5 quilômetros foi inaugurado até junho de 2015.

O Trecho Norte, com extensão de 44 quilômetros no seu eixo principal, passará pelos municípios de São Paulo, Arujá e Guarulhos e vai interligar os Trechos Oeste ao Leste do Rodoanel, unindo os sistemas rodoviários Ayrton Senna-Dutra e Anhanguera-Bandeirantes, com interligação de 3,6 quilômetros para o Aeroporto Internacional de Guarulhos. O traçado do trecho começa na confluência com a Avenida Raimundo Pereira Magalhães, antiga estrada Campinas/São Paulo (SP-332), e termina na intersecção com a rodovia Presidente Dutra (BR-116). O Rodoanel Norte é financiado pelos governos do estado de São Paulo e federal, e conta também com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) no valor de US$ 1,148 bilhão, cerca de R$ 2,0 bilhões à época, para a execução das obras.

Cronologia

Esse segmento da rodovia recebeu dotações orçamentárias para elaboração de estudos e projetos de engenharia e do relatório de impactos socioeconômicos e ambientais desde 2010, ano em que deveria ter sido iniciado o processo de licitação. Contudo, a licitação foi realizada apenas em dezembro de 2012, em razão de sucessivas alterações no edital e questionamentos de concorrentes e órgãos de auditoria. Com base na divulgação do resultado da licitação em janeiro de 2013, as obras licitadas em seis lotes tiveram valor global de R$ 3,906 bilhões, representando um desconto de 23,1% em relação ao valor de referência da licitação (R$5,080 bilhões). As propostas vencedoras por lote e os valores propostos para cada um são apresentadas na tabela a seguir.

Tabela 1. Rodoanel - Trecho Norte: Lotes e vencedores da licitação para a execução das obras (2013)

Fonte: Dersa - Desenvolvimento Rodoviário S/A. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Na ocasião da licitação, o custo total estimado do empreendimento, incluindo, além da execução das obras, a fase de projeto, desapropriações, reassentamentos, compensações ambientais e outras despesas, era de R$ 6,51 bilhões, com o Tesouro do Estado de São Paulo assumindo R$ 2,79 bilhões, o governo federal, R$ 1,72 bilhão, e o valor restante correspondendo ao financiamento do BID. Com o desconto obtido pelo Governo do Estado quando da licitação das obras, a estimativa do próprio governo em fevereiro de 2013 era de que o Trecho Norte do Rodoanel custasse R$ 5,6 bilhões, incluindo nesse valor as desapropriações.

As obras tiveram início em março de 2013, com previsão de entrega em 36 meses, ou seja, em março de 2016. Desde seu início, contudo, houve grandes e sucessivos atrasos decorrentes de vários fatores. Em meados de 2016, menos de 50% das obras haviam sido concluídas e o prazo de entrega foi reprogramado para março de 2018.

Os lotes 4 e 6 do Rodoanel Norte tiveram seu início retardado por conta de atrasos nos processos de desapropriação na Justiça. O caso do lote 6 é mais grave, pois, em meados de 2016, apenas 27% das obras haviam sido concluídas. Os lotes 3 e 5 sofreram atrasos porque as escavações de túneis resultaram mais difíceis que as previstas nos projetos iniciais de engenharia. Além disso, as obras no lote 5 foram atrasadas também pelo desabamento, ocorrido no dia 06 de dezembro de 2014, de um dos sete túneis duplos previstos ao longo de todo o trecho. Tal incidente implicou na reformulação do projeto, em um custo adicional estimado em R$ 39 milhões e em novas desapropriações.

Até junho de 2016, apenas 35% e 44% das obras haviam sido concluídas. No caso do lote 1, as empresas vencedoras da licitação encontraram situações financeiras adversas em 2015, e até meados deste ano somente 38% das obras estavam concluídas. Mesmo no caso do lote 2, que não sofreu diretamente com problemas judiciais ou de engenharia, as obras estavam atrasadas, visto que, três meses após o prazo inicial de entrega, pouco mais de dois terços haviam sido concluídos, segundo informações da empresa Desenvolvimento Rodoviário S.A. (Dersa)[1].

Em relação ao custo total da obra, em outubro de 2015, segundo informações da Dersa, o valor já chegava a R$ 6,9 bilhões, sendo R$ 2,8 bilhões do Tesouro estadual, R$ 2,1 bilhões do financiamento do Estado junto ao BID e R$ 2,05 bilhões provenientes do convênio com o governo federal. Em fins de 2016, a Dersa estimava um aumento de R$ 157,7 milhões, acertado por meio de aditivos contratuais em 4 dos 6 lotes, no custo das obras do Rodoanel, resultado, segundo ainda a empresa, da demora nas desapropriações de imóveis. Em fevereiro de 2017, dois novos aditivos foram assinados pela Dersa, levando a um aumento adicional de R$ 77,2 milhões no custo das obras. Assim, em junho de 2017, o investimento total alcançava R$ 8,1 bilhões, já considerando as obras (R$ 4,3 bilhões), compensações ambientais, desapropriações, interferências, projetos, supervisão, gerenciamento, comunicação e obras complementares de acordo com números da Dersa. Em outubro de 2017, o orçamento total já era de R$ 9,7 bilhões segundo o então presidente da Dersa, Laurence Casagrande Lourenço[2], sendo R$ 4,5 bilhões referentes às obras civis, totalizando um reajuste de R$ 586 milhões frente ao originalmente previsto para a etapa de obras do Trecho Norte do Rodoanel. Em novembro de 2018, a Dersa já estimava um custo total de R$ 9,9 bilhões, valor ainda considerado pelo Estado de São Paulo em janeiro de 2019.

Em fins de 2016, a expectativa do Governo do Estado de São Paulo era de que o Trecho Norte fosse entregue em 18 meses, isto é, em meados de 2018. Em março de 2017, o cronograma apontava março de 2018 como data de entrega. Em junho do mesmo ano, o cronograma com o qual a Dersa trabalhava já havia sido atualizado, inclusive com a entrega definida em duas etapas: (i) em março de 2018 deveria ser entregue a primeira etapa do Trecho Norte, entre a Avenida Raimundo Pereira de Magalhães e a Rodovia Fernão Dias, e (ii) em agosto de 2018, a segunda etapa, correspondendo à ligação entre a Rodovia Fernão Dias e a via Dutra, além da ligação até o Aeroporto Internacional de Guarulhos. Em janeiro de 2018, o Governo anunciou um novo cronograma de conclusão, segundo o qual a entrega da primeira etapa passou de março para julho de 2018, enquanto a data da inauguração da segunda etapa passou de agosto para dezembro do mesmo ano.

Esse último cronograma voltou a ser frustrado, visto que as obras dos lotes 01, 02 e 03 avançaram em ritmo lento no primeiro semestre de 2018, de acordo com balanço feito pela Dersa em suas Demonstrações Financeiras, em 31 de dezembro de 2018, em razão das dificuldades financeiras enfrentadas pelas construtoras. Segundo ainda a Dersa, devido ao abandono das obras nos meses de julho daquele ano (lote 01) e agosto do mesmo ano (lotes 02 e 03), a empresa, em nome do Governo do Estado, rescindiu unilateralmente os contratos vinculados a esses lotes ao final de 2018. Em janeiro de 2019, a Dersa informou que já estava preparando novo processo licitatório desses lotes para dar sequência ao empreendimento.

Quanto aos demais três lotes (04, 05 e 06), todos apresentaram ao longo de 2018 um avanço físico abaixo do previsto para o exercício, resultado do impacto da Operação Pedra no Caminho, realizada no âmbito da Operação Lava Jato (mais detalhes na sequência), de acordo com o balanço da Dersa. Ainda segundo a empresa, com os quantitativos contratuais exauridos associados a esses lotes, não havia, naquele momento, a possibilidade de continuidade das obras. Em maio de 2019, os contratos desses lotes foram rescindidos pelo Governo do Estado.

Em meados de 2019, em razão desse quadro, o Instituto de Pesquisas Tecnológicas (IPT) foi contratado pelo Governo do Estado para a realização de um estudo completo sobre a atual situação dos seis lotes que compõem o Trecho Norte, com destaque para o percentual de execução de cada um, com a perspectiva de que esse trabalho fosse concluído em até 180 dias, a partir da assinatura do contrato. Com base nesse levantamento, o Governo deve avaliar a necessidade de novas licitações por lote e a retomada das obras, paralisadas desde o primeiro trimestre de 2019. Nesse contexto, a conclusão do empreendimento não deve se dar antes de 2020, levando o atraso a superar quatro anos em relação à data de março de 2016.

Vale ainda destacar que em 06 de outubro de 2017, o governo estadual lançou, dentro da 4ª Etapa do Programa de Concessões Rodoviárias, o edital de concessão do Trecho Norte com lance mínimo do leilão, marcado na ocasião para 10 de janeiro de 2018, de R$ 462,4 milhões e prazo de concessão de 30 anos. De acordo com o edital, o concessionário deverá investir em obras R$ 581,5 milhões ao longo dos 30 anos. O grupo EcoRodovias foi o vencedor do leilão, realizado na data prevista, ao oferecer R$ 883 milhões de outorga para operar e manter o Trecho Norte do Rodoanel. Como o trecho ainda não foi concluído, o processo de concessão encontra-se atualmente suspenso.

Por fim, encerrando a apresentação da cronologia do empreendimento, cabe fazer um breve registro do histórico de investigações relacionadas à implantação do Trecho Norte. Em fevereiro de 2016, a Polícia Federal (PF) em São Paulo abriu inquérito para investigar uma suspeita de superfaturamento dos serviços de terraplenagem e de fraude à licitação das obras contratadas pela Dersa do Trecho Norte do Rodoanel a partir de uma denúncia feita por um ex-funcionário terceirizado da estatal. Em março do mesmo ano, o Ministério Público Federal (MPF) se envolveu na investigação e intimou a Dersa a enviar cópias de todos os contratos e aditivos relacionados às obras.

Na ocasião, o foco da suspeita era a elevação dos custos de terraplenagem da construção, de pelo menos R$ 170 milhões, a qual teria sido supostamente autorizada pela Dersa para beneficiar empreiteiras envolvidas com as obras. Segundo manifestação feita pela Dersa à época, não houve qualquer favorecimento e o aumento de custo se deveu à inclusão de novos serviços não previstos no projeto básico. No mês seguinte, o questionamento sobre tal suspeita partiu do Tribunal de Contas do Estado (TCE-SP), inclusive com pedido de esclarecimento à Dersa a respeito de uma série de modificações feitas na quantidade de serviços que estavam previstos no projeto básico da obra. No mesmo mês de abril, o inquérito da PF sobre os custos com terraplenagem foi reforçado pela investigação própria iniciada pelo BID, visto que o empreendimento conta com recursos do banco.

Como a obra recebe também recursos do governo federal, ela está igualmente sujeita à fiscalização do Tribunal de Contas da União (TCU). Assim, em maio de 2018 foi divulgado o resultado da auditoria, concluída em agosto de 2017, das contas do lote 2, a qual reuniu indícios de superfaturamento de R$ 55,6 milhões nos pagamentos feitos pela Dersa à OAS, empreiteira responsável pela execução das obras do referido lote. Com a evolução do inquérito da PF, a investigação de superfaturamento das obras do Trecho Norte do Rodoanel se ampliou e passou também para a esfera da força-tarefa da Operação Lava Jato, a qual deflagrou uma operação específica em 21 de junho de 2018, denominada “Pedra no Caminho”. Na ocasião, o MPF afirmou que estavam sendo investigados os crimes de corrupção, organização criminosa, fraude à licitação, crime contra a ordem econômica e de desvio de verbas públicas.

Como resposta à essa operação, a Dersa e o Governo de São Paulo se manifestaram e afirmaram que “são os maiores interessados acerca do andamento do processo. Havendo qualquer eventual prejuízo ao erário público, o Estado adotará as medidas cabíveis, como já agiu em outras ocasiões”.

Andamento das obras e fatos relevantes

É possível visualizar o andamento dos projetos e o surgimento dos atrasos por meio da evolução das metas físicas que constam na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LOA) do Estado de São Paulo de 2010 a 2019. A Tabela 2 traz as metas físicas da execução das obras do Rodoanel – Trecho Norte (Projeto 2283 da LOA[3]), a qual faz parte do Programa 1611 da LOA, intitulado de Transposição Rodoferroviária da Região Metropolitana de São Paulo, cujo objetivo é construir o Rodoanel Mário Covas e o Ferroanel no entorno da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP).

Tabela 2. Meta física da Lei Orçamentária Anual – Execução das Obras do Rodoanel - Trecho Norte, 2010-2019

Fonte: Lei Orçamentária Anual (LOA) do Estado de São Paulo. *O indicador de andamento das obras é definido como a meta acumulada na LOA até o período em percentual, descontados 100%. Se a meta acumulada ultrapassa 100%, sabe-se que a obra já ultrapassou o tempo de entrega previsto nas LOA anteriores. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

A segunda coluna da tabela traz a meta anual da LOA, que é a porcentagem esperada da execução física das obras. Essa meta é base para definir os valores orçados das obras para cada ano e ela é revista a cada LOA. A terceira coluna traz a meta física acumulada nas sucessivas LOA, de 2010 a 2019, as quais devem ser aprovadas pela Assembleia Legislativa até o final do ano anterior ao de referência. O valor de 2011, por exemplo, equivale à soma da meta de 2010 com a de 2011 e o valor de 2012, à soma da meta acumulada até 2011 e a meta de 2012.

Esse dado indica que, do ponto de vista do planejamento público, quando a obra foi efetivamente licitada (em dezembro de 2012), cerca de 30% dela já deveria estar pronta. Em outros termos, a obra, de fato, já partiu com um atraso de quase três anos. Após a licitação, o contrato previa a conclusão em março de 2016. Contudo, a LOA de 2016, aprovada ao final de 2015, já acumulava metas de 153,1% da obra executadas até o final de 2016, indicando um atraso de 53,1%, no mínimo. A LOA para 2019, aprovada em janeiro de 2019, assumiu uma meta que implica um atraso de 90,4%. Ou seja, em vez de 36 meses, já se admite que, no mínimo, a obra irá demorar 69 meses. Isso indicava que a execução das obras seguiria ao menos até janeiro de 2019. Considerando o atraso na licitação, que foi de quase três anos, pode-se falar em mais de oito de anos para a execução dos 44 quilômetros da rodovia. Uma obra cujo ciclo poderia ser de menos de 48 meses, incluindo a licitação, vai demorar mais do que o dobro – isso se o novo processo de licitação, que deve se iniciar ainda em 2019, não resultar em mais atrasos.

O estudo “Responsabilidade com o Investimento – O problema da imprevisibilidade nas obras”, realizado pelo Deconcic-Fiesp em 2014 e atualizado no caderno técnico do 12º ConstruBusiness – Congresso Brasileiro da Construção em 2016, identificou um conjunto de obstáculos que respondem pelos atrasos observados em diversos empreendimentos por todo o país e que tornam o ciclo de obras no Brasil algo de difícil planejamento, com incertezas que aumentam em muitas vezes o risco sistêmico dos negócios no setor da construção.

Estes obstáculos foram agrupados em 8 diferentes temas. Dessa forma, é possível destacar os principais fatores responsáveis pelo descumprimento dos prazos de conclusão das obras de implantação do Trecho Norte do Rodoanel, alguns já destacados anteriormente:

Licenciamento ambiental

Em abril de 2011, a expectativa da Dersa era de que a Licença Ambiental Prévia fosse concedida até final de maio daquele ano, após ter protocolado em setembro do ano anterior junto à Secretaria do Meio Ambiente o Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental (EIA/Rima). A Licença Prévia foi obtida em fins de junho de 2011, mas a Licença de Instalação para os trechos considerados prioritários da obra foi obtida apenas em fevereiro de 2013.

Vícios de contratação

Como já mencionado, os lotes 3 e 5 sofreram atrasos por conta de escavações de túneis que se mostraram mais difíceis do que o previsto pelos projetos originais de engenharia. As obras do lote 2 também enfrentaram problemas dessa natureza, retardando o andamento do empreendimento. No seu conjunto, tais eventos relacionados à fase de projeto se enquadram nos chamados vício de contratação.

Desapropriações e reassentamento

Em diversas ocasiões, o Governo do Estado, por meio da Dersa, justificou a revisão do cronograma de conclusão das obras do Trecho Norte pela demora das desapropriações. Em outubro de 2016, por exemplo, segundo balanço feito pela Dersa, cerca de 95% das desapropriações do Trecho Norte do Rodoanel tinham ocorrido pela via judicial, o que afetou o planejamento inicial e sujeitou o empreendimento ao prazo de evolução destas ações e seus respectivos recursos.

Além disso, o custo com as desapropriações foi crescente. Originalmente orçado em R$ 494,7 milhões, esse valor passou para R$ 720,0 milhões e, por conta das disputas judiciais, chegou a R$ 2,5 bilhões, segundo noticiado em novembro de 2017[4].

Cabe ainda registrar que em 2016 já estava em andamento uma investigação por parte do Ministério Público Estadual (MPE) para apurar a atuação de uma quadrilha, por meio de uma ação coordenada no município de Guarulhos, para superfaturar o valor das desapropriações dos imóveis em mais de 100% do valor devido. Com base na discrepância dos valores envolvidos, a própria Dersa solicitou providências à época, o que contribuiu para as investigações.

Recursos Financeiros

Além da imprevisibilidade de prazo do ciclo, há também incertezas com relação aos valores das obras. Até o final de 2018, o Governo do Estado já havia investido R$ 7,011 bilhões nas obras do Trecho Norte do Rodoanel, um valor que corresponde a apenas 51% dos valores previstos nas Leis de Orçamento Anual de 2010 até 2018. Nesse contexto, o que foi executado e pago até fins de 2018 já excede em mais de R$ 3,111 bilhões o valor da licitação e da contratação.

Além disso, com a queda na arrecadação do Governo do Estado a partir de 2015 – resultado do agravamento da crise econômica enfrentada pelo país – o ritmo dos investimentos estaduais foi afetado, com impactos negativos sobre o andamento das obras em diversos setores, inclusive o de transportes, o que se refletiu no ritmo dos gastos do Governo com as obras do Trecho Norte do Rodoanel.

Por fim, o Governo do Estado alegou em diversas ocasiões que o atraso nos repasses do governo federal para a obra também acabou por comprometer o seu devido andamento. Por exemplo, segundo o Relatório de Administração da Dersa, referente aos exercícios findos em 31 de dezembro de 2017 e 2016, o recebimento de recursos federais destinados à execução do Rodoanel Norte totalizou em 2017 apenas R$ 87,3 milhões frente a um orçamento previsto (Orçamento Geral da União) de R$ 620 milhões. Com isso, a parcela sob a responsabilidade da União no Rodoanel (um terço), foi novamente reduzida, respondendo por apenas 6,1% do investimento total realizado no referido exercício e acumulando um desequilíbrio total da participação da União de R$1,1 bilhão naquele ano, ainda segundo informações da Dersa.



[1] Ver matéria “Dersa ameaça romper contrato do Rodoanel Norte após paralisação”, publicada no jornal O Estado de S. Paulo em 03 de junho de 2016.

[2] Segundo matéria publicada pelo jornal O Estado de S. Paulo em 06 de outubro de 2017 intitulada “Com 5 pedágios, Alckmin lança edital de concessão do Rodoanel Norte”.

[3] A descrição do referido projeto na Lei orçamentária é: execução de estudos ambientais (Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental – EIA/RIMA), apoiando as desapropriações/reassentamentos, remoção de interferências, acompanhamento do projeto executivo e execução de obras.

[4] Ver artigo publicado na edição de 03 de novembro de 2017 do jornal O Estado de S. Paulo, “Obra viária mais cara de SP, Rodoanel deve ser concluído com custo de R$ 26 bi”.