GRANDES OBRAS
Rodovia BR-163
RELATÓRIO COMPLETO

O projeto 

O projeto da Rodovia Federal BR-163 foi concebido no âmbito do Programa de Integração Nacional (PIN), instituído em 1970[1] pelo governo federal, cujo objetivo era implementar um plano de obras de infraestrutura econômica e social nas regiões Norte e Nordeste do país e, com isso, promover uma rápida integração dessas regiões à economia nacional. A primeira etapa do programa seria constituída pela construção imediata das rodovias Transamazônica (BR-230) e Cuiabá-Santarém (BR-163). As obras da Transamazônica tiveram início ainda em setembro de 1970, enquanto as da Rodovia Cuiabá-Santarém começaram em 1971. Vale notar que a execução do PIN contaria com as seguintes fontes: (i) recursos orçamentários, previstos nos orçamentos anuais e plurianuais; (ii) recursos provenientes de incentivos fiscais; (iii) contribuições e doações de empresas públicas e privadas; (iv) empréstimos de instituições financeiras nacionais e internacionais; e (v) recursos de outras fontes.

Para viabilizar a construção da ligação rodoviária longitudinal entre a capital mato-grossense e Santarém, no Pará, com extensão de 1.780 quilômetros (km), foram mobilizados dois batalhões de engenharia do Exército, com o intuito de planejar e executar o projeto. O 9º Batalhão de Engenharia da Construção (9º BEC)[2] foi transferido em janeiro de 1971, por determinação do governo federal, de Carazinho (RS), para Cuiabá (MT) com o propósito específico de construir o trecho sul, de quase 800 km, de Cuiabá até a Serra do Cachimbo, na divisa com o Pará. Na mesma ocasião, foi instalado o 8º BEC em Santarém, com o objetivo de implantar o trecho norte, em território paraense, atuando em sentido oposto (Norte-Sul), rumo a Mato Grosso. Após cinco anos de trabalho, os homens do 9º BEC encontram o 8º BEC na região sul do Pará, na Serra do Cachimbo. Assim, a BR-163, entre Cuiabá e Santarém, foi inaugurada em 20 de outubro de 1976 pelo presidente Ernesto Geisel, tendo a cerimônia de inauguração ocorrido no km 877 da rodovia, próximo à Cachoeira do Curuá, no Pará. A rodovia foi originalmente construída em terra, com a sua pavimentação, ainda que não total, ocorrendo posteriormente por trechos.

O projeto da BR-163, ao longo do tempo, foi incorporando outros estados – Mato Grosso do Sul, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul – tendo hoje uma extensão total de 5.317 km, de acordo com balanço feito pelo antigo Ministério dos Transportes, atual Ministério da Infraestrutura[3]. Desse total, 731,6 km ainda se encontram planejados, enquanto que a extensão coincidente com outras rodovias corresponde a 177,5 km. Como será apresentado na sessão de cronologia, dois trechos da BR-163 foram concedidos em 2013 e assumidos pela iniciativa privada em 2014, sendo o primeiro deles em Mato Grosso, com extensão de 850,9 km, e o segundo, em Mato Grosso do Sul, com 845,4 km.

Por fim, cabe registrar que, atualmente, a BR-163 é a principal rota de ligação entre as regiões produtoras de grãos do centro-norte de Mato Grosso, maior produtor nacional de grãos, o qual responde por 27% da safra de 2019, e o porto de Miritituba, no município de Itaituba, no Pará. Neste porto se dá o transbordo da carga em barcaças rumo aos portos de Santarém e Barcarena/Vila do Conde, ambos no Pará[4], para o carregamento em navios destinados ao exterior. O trecho da BR-163 localizado em Mato Grosso do Sul, por sua vez, facilita o escoamento da safra deste estado por meio do porto de Paranaguá, no Paraná, e do porto de Santos, em São Paulo. Neste contexto, dada a importância dessas ligações, o presente relatório terá como foco os trechos da BR-163 nos estados do Pará, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul.

Cronologia

Após três décadas sem a devida manutenção, a BR-163 voltou a receber atenção do governo federal como uma obra prioritária no Programa Avança Brasil, criada na gestão do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), que previa tanto a sua recuperação como a da BR-364, que liga os estados do Acre e Rondônia à região Sudeste do país. Em 1999, o plano era pavimentar toda a BR-163, mas esse projeto não foi concluído.

No primeiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006), foi idealizado o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável para a Área de Influência da Rodovia BR-163, Trecho Cuiabá-Santarém (Plano BR-163 Sustentável), o qual consistia em um plano estratégico de desenvolvimento regional, referenciado no Plano Amazônia Sustentável, e que buscava estabelecer novos paradigmas para o desenvolvimento da Amazônia Brasileira[5]. Segundo balanço feito na versão final do Plano BR-163 Sustentável[6], de junho de 2006, o estado precário da rodovia no trecho Cuiabá-Santarém tem sido um grave obstáculo para o desenvolvimento e melhoria da qualidade de vida da população da região, sendo a sua pavimentação demandada por inúmeros segmentos sociais e empresariais que dela necessitam para o escoamento dos seus produtos e para o atendimento às suas demandas básicas. Naquele momento, mais uma vez, o governo federal elegia a recuperação e pavimentação do trecho como prioridade.

Diferentemente da época da sua implantação, cujo plano era fomentar a ocupação e integrar a economia da região às demais regiões do país, o principal objetivo da ação federal em meados da década de 2000 era reduzir o custo de transporte dos produtos agrícolas, principalmente de milho e soja, das regiões central e setentrional de Mato Grosso para o porto de Santarém, no Pará. As vantagens de escoar a crescente produção agrícola do norte de Mato Grosso pelos portos paraenses tornou a pavimentação da BR-163 uma obra estratégica para o desenvolvimento regional e nacional, como coloca o Plano BR-163 Sustentável. O plano estimava uma expressiva redução nos custos de transporte da safra agrícola por essa via, em comparação com as principais rotas utilizadas então, via portos de Paranaguá (PR) e Santos (SP), servindo a recuperação da BR-163 também como alternativa para escoar os produtos eletroeletrônicos da Zona Franca de Manaus, além de carne, madeira e produtos agroflorestais destinados ao mercado do centro-sul do país.

O Plano BR-163 Sustentável, apesar de reconhecer os potenciais benefícios sociais e econômicos da pavimentação do trecho Cuiabá-Santarém da BR-163, alertava que a obra, na ausência de um plano estratégico, poderia agravar os impactos sociais e ambientais indesejáveis na sua área de influência[7]. No início da década de 2000, a mobilização de um conjunto de organizações da sociedade civil da região, com o intuito de discutir as oportunidades e riscos associados à pavimentação desse trecho da rodovia, levou à elaboração da Carta de Santarém, apresentada aos Ministros do Meio Ambiente (Marina Silva) e da Integração Nacional (Ciro Gomes) em março de 2004, e à criação do Consórcio pelo Desenvolvimento Socioambiental da BR-163 e, finalmente, ao Plano BR-163 Sustentável. Nesse contexto, segundo o plano, a pavimentação da rodovia devia estar inserida em um plano de desenvolvimento amplo, contemplando ações de ordenamento do território, infraestrutura, fomento a atividades econômicas sustentáveis e melhoria dos serviços públicos.

Em 2007, a recuperação e pavimentação do trecho Cuiabá-Santarém da BR-163 e a duplicação da BR-163-364/MT Rondonópolis - Cuiabá - Posto Gil foram incluídas no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)[8]. De acordo com o 4º Balanço do PAC, de junho de 2008, a restauração, adequação e pavimentação do trecho entre Guarantã do Norte (MT), próximo à divisa entre Mato Grosso e Pará, e Santarém (PA), incluindo o acesso a Miritituba (BR-230/PA)[9], com 1.024 km de extensão e investimento previsto de R$ 1,25 bilhão, tinha como data prevista de conclusão o 4º trimestre de 2011. Os executores desse empreendimento eram o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT)[10], o Exército (8º e 9º BEC) e a Prefeitura Municipal de Guarantã do Norte (MT).

Tal prazo de entrega não foi respeitado, visto que, em março de 2012, quando da divulgação do 3º Balanço do PAC 2 (lançado em 2011 com o propósito de dar continuidade ao PAC), a informação era de que apenas 53% das obras do trecho Guarantã do Norte - Santarém tinham sido realizadas, tendo sido a data de conclusão postergada para dezembro de 2014. Do orçamento previsto, o valor realizado entre 2007 e 2010 fora de apenas R$ 761,5 milhões. De acordo com o balanço de 2013 do Ministério dos Transportes, dos 947 km do subtrecho Divisa MT/PA - Santarém, tinham sido pavimentados apenas 83,2 km, enquanto na duplicação da BR-163-364/MT Rondonópolis - Cuiabá - Posto Gil, dos 378,4 km previstos, somente 45 km tinham sido duplicados até então.

No 10º Balanço do PAC 2, de junho de 2014, a informação era de que 73% das obras de pavimentação do trecho Guarantã do Norte - Santarém tinham sido concluídas, com a entrega naquele momento prevista para dezembro de 2015. Ainda de acordo com a mesma fonte, no período 2007-2010 foram investidos R$ 752,8 milhões, com a expectativa de investimento de R$ 1,5 bilhão entre 2011 e 2014, o que levaria o orçamento original de R$ 1,5 bilhão para R$ 2,252 bilhões. A lista de obras do PAC datada de junho de 2018 ainda trazia a pavimentação de dois trechos desse segmento da BR-163 nos estados de Mato Grosso e Pará, sendo eles: (i) BR-163/PA/MT - Trecho 1 - subtrecho km 873 - km 789 e (ii) BR-163/PA - Trecho 2 - Pavimentação Divisa MT/PA - Rurópolis e Acesso a Miritituba - Demais lotes.

Com a expansão da produção agrícola da região de influência da BR-163, outros dois importantes trechos, nos estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, passaram a ser prioritários, sendo considerados para concessão à iniciativa privada. Tais trechos foram incluídos no Programa Nacional de Desestatização (PND)[11] ainda em 1997, com o seguinte detalhamento: (i) BR-163/MT/MS - trecho entre BR-070/MT - São Gabriel do Oeste (MT); e (ii) BR-163/MS e 267/MS - trechos São Gabriel do Oeste - Divisa MS/PR e entre BR-163/MS (Nova Alvorada) - Divisa MS/SP.

Em 2005, por meio do Decreto nº 5.427, o governo federal incluiu no PND mais dois trechos da rodovia: (i) BR-163/MT/PA - Nova Mutum (MT) - Rurópolis (PA); e (ii) BR-230/PA - Entroncamento BR-163/PA - Miritituba (PA). Dessa forma, o trecho existente da BR-163 no Pará, ainda sem pavimentação, foi incluído na lista de rodovias a serem concedidas. O mesmo decreto estabeleceu que o Ministério dos Transportes seria o responsável pela execução e acompanhamento do processo de desestatização das rodovias federais. Tal atribuição foi transferida em 2005 para a Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT)[12].

Os primeiros trechos da BR-163 concedidos à iniciativa privada foram aqueles nos estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, incluindo o segmento entre Nova Mutum (MT) e Sinop (MT), que fora considerado no decreto de 2005. Em 2013, a ANTT conduziu a 3ª Etapa de Concessões de Rodovias Federais[13], no âmbito do Programa de Investimentos em Logística (PIL) – Rodovias e Ferrovias[14]. Na ocasião, foram realizados cinco leilões de trechos rodoviários, concluindo a transferência dessas rodovias federais à iniciativa privada, no total de 4.248 km. Dentre essas rodovias, estavam dois trechos da BR-163:

  • BR- 163/MT - Trecho com início na divisa entre os estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul e término no km 855, no entroncamento com a MT-220 em Sinop (MT), com 850,9 km de extensão, sendo 822,8 km na BR-163 e 28,1 km na MT-407; e
  • BR-163/MS - Trecho integralmente inserido em Mato Grosso do Sul, com início na divisa com Mato Grosso e término na divisa com o Paraná, com 845,4 km de extensão.

O primeiro trecho, em território mato-grossense, foi leiloado pela ANTT em 27 de novembro de 2013 e o vencedor foi a OTP (Odebrecht Transport S.A.), que ofereceu um deságio de 52,0% em relação à tarifa quilométrica-teto de R$ 0,0550, em valores de maio de 2012, para automóveis (veículos de rodagem simples e dois eixos). Quando da assinatura da concessão, definida para um prazo de 30 anos, estavam previstas nove praças de pedágio, com início no trecho concedido em Sinop (MT), no entroncamento com a estrada estadual MT-220, estendendo-se até o município de Itiquira, na divisa com Mato Grosso do Sul. Estavam também previstos investimentos de R$ 2,38 bilhões nos primeiros cinco anos após a assinatura, a qual se deu em 12 de março de 2014, com o início oficial assumido pela Rota do Oeste, empresa da OTP, definido a partir de 21 de março do mesmo ano. Com respeito ao trecho concedido, foi definido no contrato o seguinte escopo: recuperação, operação, manutenção, monitoração, conservação, implantação de melhorias, ampliação de capacidade e manutenção de nível de serviço e cobrança de tarifa de pedágio.

Segundo informações da concessionária Rota do Oeste, ao todo, 19 municípios estão compreendidos na extensão concedida, entre eles a capital mato-grossense, Cuiabá, e as cidades de Rondonópolis, Nova Mutum, Lucas do Rio Verde, Sorriso e Sinop, principais produtoras agrícolas do estado. De acordo ainda com a concessionária, para o período total de concessão, o contrato prevê R$ 6,8 bilhões em investimentos na rodovia BR-163, com o modelo de concessão estabelecendo que parte das obras de duplicação no trecho de 850,9 km seja compartilhada entre a Rota do Oeste, com 453,6 km, e o DNIT, com 400 km[15]. Nesse contexto, a concessionária entregou em março de 2016 um trecho de 117,6 km duplicados, da divisa com Mato Grosso do Sul até Rondonópolis, tendo ainda a responsabilidade de duplicar em cinco anos o segmento da rodovia dos Imigrantes (BR-070), na região de Cuiabá e Várzea Grande, e o trecho de Posto Gil (Diamantino) à cidade de Sinop. Ainda em setembro de 2015, com a conclusão das praças de pedágio e 10% da duplicação concluídos, conforme definido em contrato, foi iniciada a cobrança de pedágio e a operação comercial do trecho. Em fins de dezembro de 2018, com a liberação de 23 km da BR-163/364/MT duplicados do trecho entre Cuiabá e Jaciara, 75% da rodovia já se encontrava duplicada em Mato Grosso, segundo informações do DNIT.

De acordo com o Relatório Mensal da ANTT de março de 2019, além da duplicação dos 453,6 km de pistas inicialmente sob responsabilidade da Rota do Oeste, onde serão construídos novos trevos, pontes, viadutos e entroncamentos, a concessionária também é responsável pela conservação e manutenção de quatro segmentos rodoviários que estavam sob conservação e manutenção de responsabilidade do DNIT[16], após a concretização do 2º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão. Cabe ainda destacar que a manutenção de toda a rodovia, por parte da Rota do Oeste, também deverá ser contínua durante o período de concessão.

O segundo trecho da BR-163, inteiramente em Mato Grosso do Sul, foi arrematado pelo consórcio Companhia de Participações em Concessões (CPC), do Grupo CCR, em leilão realizado pela ANTT em 17 de dezembro de 2013, o qual ofereceu um deságio de 52,74% em relação à tarifa quilométrica-teto de R$ 0,09270, em valores de maio de 2012, para automóveis (veículos de rodagem simples e dois eixos). O trecho concedido na BR-163/MS cruza 21 cidades, entre elas a capital Campo Grande, e liga o estado de norte a sul, entre as cidades Mundo Novo (divisa com o Paraná) e Sonora (divisa com Mato Grosso). Quando do leilão, estava prevista a instalação de nove praças de pedágio e investimentos de R$ 3,53 bilhões nos primeiros cinco anos de contrato, sendo que a expectativa era de R$ 5,5 bilhões de investimentos até o final da concessão.

A concessão do trecho da BR-163 em Mato Grosso do Sul foi oficializada com a assinatura do contrato no dia 12 de março de 2014, com o início do prazo de concessão de 30 anos definido a partir de 11 de abril do mesmo ano. Nesta mesma data, passou a contar também o prazo contratual para a duplicação de 806 km da rodovia, sendo que os primeiros 10% desse total deveriam ser realizados em até 18 meses (outubro de 2015). A concessão foi assumida pela CCR MSVia (Concessionária de Rodovia Sul-Matogrossense S.A.), empresa de propósito específico criada pelo Grupo CCR exclusivamente para assumir a operação de infraestrutura e serviços de recuperação, conservação, manutenção, implantação de melhorias e duplicação da BR-163/MS.

As obras de duplicação foram iniciadas em julho de 2014, com o Serviço de Atendimento ao Usuário começando a operar em outubro do mesmo ano. Até setembro de 2015, foram duplicados 90 km ao longo de 10 trechos da rodovia, implantadas 17 bases operacionais e 9 praças de pedágio, o que garantiu o início da operação comercial. Em junho do mesmo ano, a concessionária deu início à duplicação dos chamados trechos complementares, seguindo as metas estabelecidas no Programa de Exploração da Rodovia (PER)[17]. No entanto, atualmente, a concessionária enfrenta problemas financeiros, em parte pela frustração de demanda, tendo interrompido as obras de duplicação e outros investimentos previstos em contrato no horizonte inicial de cinco anos da concessão, seguindo apenas com a manutenção da rodovia. Por conta de tal situação, o diretor geral da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Mário Rodrigues Junior[18], afirmou, no início de abril de 2019, que o governo deverá fazer uma nova licitação para cinco rodovias concedidas pelo governo Dilma Rousseff, dentre elas a BR-163/MS[19].

Em junho de 2015, o governo federal incluiu o trecho da BR-163 entre Sinop (MT) e Itaituba (PA), passando pelo Porto de Miritituba (PA), na segunda etapa do Programa de Investimentos em Logística (PIL), específico para Rodovias. Com isso, a previsão era de que esse trecho de 976 km de extensão fosse leiloado ainda em 2015, com investimentos estimados de R$ 6,6 bilhões e com o objetivo de aumentar o escoamento de grãos pelos portos do Arco Norte. Tal projeto não se concretizou, ficando o trecho paraense, em grande parte não pavimentado, permanecendo sob responsabilidade do governo federal, por meio do DNIT.

Como mencionado, a BR-163 é a principal via de escoamento da produção agrícola do centro-norte de Mato Grosso que segue para os portos do Arco Norte para exportação. Nas últimas décadas, a pavimentação completa do trecho Sinop - Santarém foi anunciada e programada por diversos governos federais, com apenas alguns segmentos de fato recuperados e pavimentados. Em fins de 2011, por exemplo, a pavimentação do trecho Guarantã do Norte - Santarém, de cerca de 1.000 km, ainda se encontrava inacabada, embora a sua conclusão, segundo informações do PAC, estivesse prevista para 2010[20].

A falta de pavimentação do trecho paraense da rodovia tem representado um entrave para o escoamento eficiente da safra agrícola da região, sendo igualmente um obstáculo ao pleno desenvolvimento das atividades econômicas da sua área de influência. O problema do transporte da produção agrícola se agrava particularmente durante os meses chuvosos da região, nos primeiros meses do ano, quando as condições de trafegabilidade da rodovia no Pará pioram consideravelmente. Como resultado, a cada período chuvoso, atoleiros nos trechos não pavimentados e filas quilométricas de caminhões carregados de produtos agrícolas em direção à Miritituba/Itaituba e Santarém parados ao longo do trecho marcam o cenário da BR-163.

Em fevereiro de 2017, por exemplo, as condições de trafegabilidade do trecho paraense se deterioraram de tal forma que levaram a atoleiros e à interrupção do fluxo de caminhões em um trecho de 47 km, localizado entre as comunidades de Santa Luzia e Bela Vista do Caracol, comprometendo os embarques da safra e resultando em expressivos prejuízos para o agronegócio. Na ocasião, 756,6 km já estavam pavimentados no Pará, faltando 190 km, sendo que da divisa com Mato Grosso até Miritituba, faltavam mais 100 km, segundo informações do DNIT[21]. Para recuperar as condições de tráfego da estrada nos pontos críticos, foi coordenado um esforço conjunto do DNIT com o Exército Brasileiro e a Polícia Rodoviária Federal ainda em fins de fevereiro, com a recuperação do tráfego nas semanas seguintes.

Como resultado, em maio de 2017, o governo federal anunciou como prioridade a pavimentação da BR-163 no Pará para evitar a repetição dos problemas de escoamento da safra registrados no verão daquele ano. Em agosto, o governo federal liberou R$ 128,5 milhões para 65 km do trecho paraense, sendo que a obra seria executada pelo Exército, por meio do seu batalhão de engenharia, o qual passou a atuar na área no mês seguinte. A partir desse momento, além das obras de pavimentação, a manutenção das condições de trafegabilidade dos trechos ainda não pavimentados e mais críticos passou a ser também prioridade. Em março de 2018, o DNIT informou que ainda havia cerca de 160 km em obras no trecho entre Sinop e Itaituba, com expectativa de conclusão para novembro daquele ano. Já em obras, os 60 km sob responsabilidade do Exército deveriam ser concluídos apenas em 2019[22].

Em fevereiro de 2019, o ministro da Infraestrutura, Tarcísio Gomes de Freitas, anunciou que as obras de pavimentação da BR-163 - dos 51 km até o distrito de Miritituba, em Itaituba, e os 58 km que faltam até Santarém -, excluindo o trecho da BR-230, devem ser concluídas até o final de 2019[23]. Em fins de abril, foi acertado um cronograma de trabalho para a pavimentação desse último trecho de terra da BR-163/PA, de 50 km, envolvendo o DNIT, o Exército, a Polícia Rodoviária Federal e associações setoriais do agronegócio, com o início das obras previsto para 13 de maio, quando se inicia o período menos chuvoso do ano na região. Em fins de setembro, a informação dada pelo ministro era de que o trecho estava na fase final de pavimentação[24].

Quanto à concessão do trecho ao norte de Sinop (MT) à iniciativa privada, em janeiro de 2019, o ministro da Infraestrutura revelou que havia um estudo bastante adiantado para a concessão do trecho da BR-163 até Miritituba, com a expectativa de realização das consultas públicas até o final do primeiro semestre de 2019, com o leilão de concessão, ainda segundo avaliação do ministro, esperado para o final de 2019 ou início de 2020. Em fins de abril, a ministro afirmou que a abertura de consultas públicas sobre a BR-163/PA ocorreria em maio. De acordo com o cronograma do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) do governo federal[25], em fins de setembro de 2019, o projeto de concessão do trecho estava ainda em consulta pública, com o lançamento do edital previsto para o segundo trimestre de 2020 e a realização do leilão prevista para o terceiro trimestre do mesmo ano.

Recursos, financiamento e investimentos

Como apresentado anteriormente, os investimentos para a manutenção, recuperação e pavimentação da BR-163 nos estados do Pará, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul foram inteiramente assumidos pelo governo federal até a concessão dos dois subtrechos, em 2014, dos segmentos da rodovia (i) em Mato Grosso, da divisa com Mato Grosso do Sul até a cidade de Sinop, e (ii) em Mato Grosso do Sul. A Tabela 1 traz os valores orçados dos investimentos do governo federal, por meio do DNIT, nos diversos trechos da BR-163 e os valores efetivamente pagos desses investimentos ao longo do período entre 2003 e a data de referência de 26 de setembro de 2019. Cabe observar que, em termos orçamentários, os investimentos correspondem às despesas de capital com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização dessas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

Tabela 1. Valores orçados e realizados dos investimentos do governo federal na rodovia BR-163, em R$, 2003-2019*

Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). NA: Não disponível no SIOP. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

*Dados de 2019 até 26 de setembro. ¹ Corresponde à chamada dotação atual, isto é, ao crédito autorizado na Lei Orçamentária Anual (dotação inicial) acrescido de créditos adicionais abertos ou deduzido de anulações de créditos ao longo do exercício. ² Consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas, mas não pagas até 31 de dezembro. No caso da tabela, o valor da coluna corresponde ao RAP pago no exercício. ³ Soma dos valores pagos no exercício com os valores de RAP pagos no exercício.

Como é possível notar com base nos dados da Tabela 1, o valor total orçado no período em análise superou os R$ 8,5 bilhões, com os maiores valores anuais concentrados nos anos entre 2010 e 2014. Os valores pagos nos próprios exercícios totalizaram quase R$ 2,7 bilhões no período. Quando os restos a pagar (RAP) são contabilizados, considerando que os dados na mesma base estão disponíveis apenas a partir de 2010, o valor efetivamente investido chega a R$ 5,924 bilhões[26].

A Tabela 2 apresenta os mesmo valores de investimentos da tabela anterior por obra ou empreendimento da BR-163, ordenando as ações orçamentárias do maior para o menor valor orçado no período 2010-2019. Tais obras correspondem tanto a construção de contornos rodoviários como a manutenção, adequação e construção de trechos rodoviários. Dois pontos merecem destaque. Em primeiro lugar, o valor efetivamente pago (valor pago + restos a pagar) de R$ 5,478 bilhões entre esses anos correspondeu a 83,3% do valor orçado, de R$ 6.573 bilhões para o conjunto de ações associadas à BR-163, enquanto o valor pago (sem contar restos a pagar de exercícios anteriores) correspondeu a apenas 34,0%. Tal discrepância revela o peso considerável dos restos a pagar no conjunto dos pagamentos, sugerindo um ritmo aquém do previsto para a evolução das obras das ações relacionadas à rodovia. 

Como mostra ainda a Tabela 2, as duas ações com os investimentos mais expressivos entre os anos de 2010 e 2019 (até a data de referência de 26 de setembro) corresponderam aos trechos mato-grossense e paraense, sendo a construção do trecho entre a divisa dos dois estados e Santarém aquele com o maior investimento, de cerca de R$ 2,047 bilhões no período em análise. Como discutido na seção de cronologia, esse montante superou o valor inicialmente previsto, de R$ 1,25 bilhão em 2008.

Tabela 2. Investimentos do governo federal na rodovia BR-163 por ação, em R$, 2010-2019*

Fonte: Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

*Dados de 2019 até 26 de setembro. ¹ Corresponde à chamada dotação atual, isto é, ao crédito autorizado na Lei Orçamentária Anual (dotação inicial) acrescido de créditos adicionais abertos ou deduzido de anulações de créditos ao longo do exercício. ² Consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas, mas não pagas até 31 de dezembro. No caso da tabela, o valor da coluna corresponde ao RAP pago no exercício. ³ Soma dos valores pagos no exercício com os valores de RAP pagos no exercício.

Andamento das obras e fatos relevantes

Como apresentado na cronologia da BR-163, a pavimentação total dos trechos nos estados do Pará, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, apesar de inúmeras vezes prometida pelo governo federal, não foi até o momento concluída. A expectativa é de que até o final de 2019, os últimos trechos em terra no Pará sejam pavimentados, seguido da concessão à iniciativa privada da rodovia entre Sinop (MT) e Santarém (PA), planejada para 2020.

O estudo “Responsabilidade com o Investimento – O problema da imprevisibilidade nas obras”, realizado pelo Deconcic-Fiesp em 2014 e atualizado no caderno técnico do 12º ConstruBusiness – Congresso Brasileiro da Construção em 2016, identificou um conjunto de obstáculos que respondem pelos atrasos observados em diversos empreendimentos por todo o país. Estes obstáculos foram agrupados em 8 diferentes temas. Dessa forma, é possível destacar os principais fatores responsáveis pelo atraso da conclusão das obras de recuperação e pavimentação da BR-163 entre a divisa de Mato Grosso do Sul com o Paraná e a cidade de Santarém (PA).

Vícios de contratação

Falhas de projeto e de execução do serviço de pavimentação em diversas ocasiões comprometeram o andamento dos cronogramas, como atestado em 2014 pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Após auditoria, o tribunal se manifestou em dezembro daquele ano[27] a respeito dos contratos para a pavimentação da BR-163 entre Sinop (MT) e Santarém (PA), apontando como principais falhas encontradas: (i) a degradação precoce do pavimento da rodovia nos trechos recém-concluídos, apesar do fluxo de tráfego atual ser apenas 40% do previsto; e (ii) a não conclusão das obras em execução conforme os cronogramas licitados, havendo casos em que as prorrogações da data de término duplicavam o prazo previsto em projeto.

Além disso, outro exemplo de vício de contratação está relacionado à qualidade dos projetos básico e executivo. No plano anual de fiscalizações de obras públicas do TCU (Fiscobras) de 2014, a auditoria do tribunal apontou com um dos destaques da fiscalização o Contrato 35/2013, cujo objeto era prestação de serviço técnico especializado de engenharia para a elaboração de projeto básico e executivo e execução das obras de implantação e pavimentação da rodovia BR-163/PA, no valor de R$ 229,4 milhões. Segundo o Fiscobras 2014, o projeto básico foi julgado deficiente.

Finalmente, em março de 2018, período do ano em que, por conta das chuvas, há o agravamento dos problemas de trafegabilidade nos trechos em terra da BR-163 no Pará, o DNIT reconheceu que o atraso na conclusão da pavimentação de alguns pontos críticos, entre Novo Progresso e Moraes Almeida, deve-se “à necessidade de novos estudos e levantamentos de campo para atualizar o projeto de engenharia com o objetivo de se obter um pavimento compatível com a atual demanda de tráfego, aumentando a espessura do asfalto de 6 cm para 12,5 cm”[28]. Na ocasião, a antecipação do início do período chuvoso em 2017 e atrasos no fornecimento de matéria prima (cimento asfáltico de petróleo) também foram apontados como razões para o atraso das obras.

Recursos Financeiros

Desde a sua implantação, a pavimentação e manutenção adequada da BR-163 foram comprometidas pela falta de recursos. Nas duas décadas seguintes à inauguração do trecho original Cuiabá-Santarém, as condições macroeconômicas do país, com inflação elevada e finanças públicas desequilibradas na maior parte do período, restringiram o direcionamento adequado de recursos para o empreendimento. Após a estabilização econômica iniciada em 1994, com a subsequente organização das contas do governo federal, a BR-163, como discutido acima, voltou a ser prioridade. Como mostrado na Tabela 1, o valor orçado ou previsto dos investimentos na BR-163 apresentou elevação mais expressiva apenas em 2008, ainda que o valor efetivamente pago ou investido tenha se elevado apenas em 2009. Apesar disso, o valor de fato investido ficou aquém do necessário para manter e finalizar a pavimentação do trecho paraense da BR-163 até 2018, como indicado pelo elevado valor dos restos a pagar a cada ano em relação ao valor efetivamente pago dentro do próprio ano orçamentário, como ilustra também a Tabela 1. A crise econômica iniciada em 2014, com seus impactos negativos sobre as receitas da União, o que a levou a contingenciar as chamadas despesas discricionárias, as quais incluem os investimentos públicos em infraestrutura, também contribuiu para a redução observada do valor orçado dos investimentos na rodovia entre 2014 e 2016 e para a flutuação acentuada dos valores efetivamente investidos.



[1] Por meio do Decreto-Lei nº 1.106, de 16 de junho de 1970, assinado pelo presidente Emílio Garrastazu Médici.

[2] Nova denominação do antigo 3º Batalhão Rodoviário do Exército.

[3] Segundo o ministério, os pontos de passagem da BR-163 são: São Miguel D'Oeste - Barracão - Guaíra - Porto Morumbi - Dourados - Rio Brilhante - Campo Grande - Rondonópolis - Cuiabá - Porto Artur - Cachimbo - Santarém - Alenquer - Óbidos - Tiriós - Fronteira com a Venezuela.

[4] Ao lado do porto de Itacoatiara (AM), de Itaqui (MA), e de Salvador (BA), essas instalações portuárias paraenses representam os principais portos do chamado Arco Norte do país.

[5] A elaboração do Plano BR-163 Sustentável esteve a cargo do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) instituído por Decreto em 15 de março de 2004, coordenado pela Casa Civil da Presidência da República e integrado por vinte órgãos federais.

[7] Dentre esses impactos, o plano listava: aumento de migrações desordenadas, grilagem e ocupação irregular de terras públicas, concentração fundiária, desmatamento, queimadas, incêndios florestais e exploração não-sustentável dos recursos naturais, aumento da criminalidade e piora das condições de saúde pública, tudo isso agravado pela presença ainda insuficiente do poder público na região.

[8] Criado em 2007 pelo governo federal, o PAC tinha por objetivo promover a retomada do planejamento e da execução de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logística e energética do país.

[9] O empreendimento compreendia três subtrechos: (i) Rurópolis (PA) – Santarém; (ii) Divisa MT/PA (km 0) – Rurópolis (km 789), incluindo acesso a Miritituba; e (iii) Guarantã do Norte (MT) – Divisa MT/PA.

[10] Autarquia federal vinculada ao Ministério da Infraestrutura, que tem por objetivo implementar a política de infraestrutura do Sistema Federal de Viação, compreendendo sua operação, manutenção, restauração ou reposição, adequação de capacidade e ampliação mediante construção de novas vias e terminais, sendo os recursos para a execução das obras provenientes da União.

[11] Criado pela Lei nº 8.031, de 12 de abril de 1990, o PND tinha originalmente dentre seus objetivos a reordenação da posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público. Essa lei foi revogada pela Lei nº 9.491, de 9 de setembro de 1997, que também alterou procedimentos relativos ao PND.

[12] Criada pela Lei nº 10.223, de 05 de junho de 2001.

[13] O Programa de Concessões de Rodovias Federais foi criado pelo governo federal, por meio da Portaria Ministerial nº 10/1993.

[14] Lançado em 15 de agosto de 2012 pelo governo federal, esse programa tinha por objetivo dotar o país de um sistema de transporte adequado às suas dimensões, tendo como base um modelo de investimentos que privilegiava a parceria entre o setor público e o privado, com a adoção de contratos de concessão no caso desses dois modais.

[15] Essa divisão resultou do fato de que, na ocasião do leilão da rodovia, os trechos de Rondonópolis a Cuiabá e de Rosário Oeste a Posto Gil (Diamantino) estavam licitados pelo governo federal para que outras empresas fizessem a duplicação.

[16]  São eles: Travessia urbana de Rondonópolis, Travessia urbana de Nova Mutum, Travessia urbana de Sorriso e Trecho do 108.

[17] Ver Relatório de Acompanhamento das Principais Obras da ANTT referente à CCR MSVia, de março de 2019, para uma lista completa dos trechos.

[18] Segundo o artigo publicado pelo jornal O Estado de S. Paulo, em 02 de abril de 2019, “ANTT defende a relicitação de concessões feitas por Dilma”.

[19] Além da relicitação, outras duas soluções foram mencionadas pelo diretor-geral da ANTT na ocasião: a caducidade da concessão ou aguardar a revisão quinquenal dos contratos, a qual poderia ajudar a equacionar o desequilíbrio econômico-financeiro da concessão.

[20] Ver artigo "PAC 1 só conclui pouco mais de um terço das obras”, publicado na edição de 30 de outubro de 2011 no jornal O Estado de S. Paulo.

[21] A meta do DNIT naquele momento era pavimentar 60 km em 2017, concluindo o trecho até o porto de Miritituba até 2018.

[22] Segundo noticiado pelo jornal o Estado de S. Paulo, em 1º de março de 2018, no artigo "Na BR-163, a reboque de um trator”.

[23] Ver matéria publicada no G1 em 1º de fevereiro de 2019, “Pavimentação da BR-163 até Santarém e Miritituba deve ser concluída em 2019, diz ministro da Infraestrutura”.

[24] De acordo com o noticiado pelo jornal Valor Econômico, em 27 de setembro de 2019, no artigo “União planeja leiloar sete rodovias em 2020, diz ministro”.

[25] Criado em 2016, o programa tem como finalidade ampliar e fortalecer a interação entre o Estado e a iniciativa privada por meio da celebração de contratos de parceria e de outras medidas de desestatização.

[26] Em decorrência da não inclusão dos restos a pagar do período 2003-2009, esse valor de R$ 5,924 bilhões está subestimado, devendo, portanto ser visto como um piso, com o valor máximo ficando mais próximo do valor orçado de R$ 8,563 bilhões.

[27] Ver Acórdão 3290/2014 – TCU – Plenário.

[28] Ver matéria “Pavimentação de trecho de 96 km da rodovia será finalizada em 2019”, publicada no jornal O Estado de S. Paulo, em 04 de março de 2018.