INVESTIMENTOS POR SETOR
SANEAMENTO NO GOVERNO FEDERAL
RELATÓRIO COMPLETO

Este documento faz uma análise dos empreendimentos do segmento[1] de saneamento do Governo Federal, com base nos desembolsos com investimentos. Em termos orçamentários, os investimentos correspondem às despesas de capital com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização dessas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente. Na presente análise, considerou-se, portanto, o Grupo de Natureza da Despesa 4, a qual corresponde à categoria investimentos, empregada na lei orçamentária.

A análise terá como foco os investimentos previstos, isto é, os valores que constam no orçamento federal, e os investimentos realizados, os quais equivalem aos valores pagos ao longo de cada ano ou exercício fiscal. A referência primária são os projetos ou empreendimentos na área de saneamento de todos os órgãos do Governo Federal. Os dados considerados são os dos orçamentos aprovados anualmente estabelecidos na Lei Orçamentária Anual (LOA) e os da execução financeira ao longo dos exercícios fiscais de 2010 a 2019[2], com a análise se concentrando no período entre 2012 e 2019, para garantir a comparabilidade das informações. A fonte das informações é o Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), cujos dados se referem à base do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI).

Em 2012, foram identificados no orçamento do Governo Federal 13 ações[3] na área, número que passou para 14 em 2015. Desde então, o número de ações mostra trajetória declinante a cada orçamento anual, tendo muitas delas sido finalizadas ou agregadas a novas ações de governo. O Gráfico 1 traz o número de ações na função saneamento de 2012 a 2019, período para o qual é possível comparar os agregados.

Gráfico 1. Número de ações na função Saneamento, Governo Federal, 2012-2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Considerando o total orçado (ou dotação atual[4]) anualmente para o conjunto de ações referente à função ou segmento de saneamento do Governo Federal, os investimentos previstos ficaram entre R$ 392 milhões e R$ 4,318 bilhões, em valores correntes, entre 2012 e 2019, como apresentado na Tabela 1 abaixo. Nesse período, o valor acumulado alcançou R$ 15,254 bilhões em oito anos de orçamento.

A tabela apresenta também os valores pagos ou investidos nas diversas ações na área de saneamento, bem como os valores pagos em cada exercício de despesas pertencentes ao orçamento de exercícios anteriores e inscritos em restos a pagar (RAP)[5]. Por fim, a quarta linha da tabela corresponde à soma dessas duas últimas rubricas, correspondendo ao pagamento efetivo em determinado ano. Como é possível observar com base nas informações da Tabela 1, o montante dos investimentos previstos declinou a cada ano até 2016, com uma recuperação, ainda que modesta, nos dois anos seguintes, voltando a declinar de forma marcante em 2019.

Quanto ao valor pago, houve um declínio anual entre 2012 e 2015, com crescimento em 2016 e 2017 e queda em 2018. Até a data de referência de 30 de setembro, o valor pago em 2019 se situa em patamar historicamente baixo. Finalmente, com respeito ao valor efetivamente pago, a trajetória foi distinta, com expansão entre 2012 e 2014, resultado do crescimento dos restos a pagar. Em 2016, o valor efetivamente dispendido atingiu o patamar mais elevado do período, declinando desde então. Adicionalmente, vale notar que o montante orçado para 2019 ficou substancialmente abaixo do nível médio apurado até aquele ano, em valores correntes. 

Tabela 1. Investimento orçado e realizado total em Saneamento, Governo Federal,
R$ bilhões a preços correntes, 2012-2019

*Valor pago e restos a pagar (RAP) com base em dados disponíveis até 30 de setembro de 2019. Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI.  Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Ao se trabalhar com os dados da Tabela 1 ajustados pela inflação do período, é possível observar a evolução real do valor investido – tanto previsto como efetivamente pago – a cada ano. O Gráfico 2 apresenta a evolução desses valores a preços do último mês de agosto. Com base em tais informações, nota-se a cada ano o declínio do orçamento total de investimentos na área de saneamento por parte do Governo Federal, com redução da ordem de 93,8% em termos reais na comparação entre o montante orçado em 2012 e em 2019, quando valor orçado passou de R$6,3 bilhões para apenas R$ 392 milhões. Ainda na comparação com 2012, o investimento previsto em 2018 foi 84,9% menor, com base nos valores ajustados pela inflação.

Do ponto de vista da despesa, isto é, do valor efetivamente pago, incluindo os restos a pagar, a trajetória também é declinante, ainda que alguma recuperação tenha sido observada em 2016 em relação ao ano anterior. Tomando o período em estudo, as despesas com investimentos passaram de R$ 2,3 bilhões em 2012 para R$ 1,0 bilhão em 2018, último ano para o qual os dados anuais estão consolidados, sendo os dois valores expressos a preços de agosto de 2019. Nesse caso, a queda foi de 55,6% em termos reais, redução menor do que a observada para o caso do valor orçado, como apresentado anteriormente. No conjunto, porém, as duas rubricas – valor previsto e valor efetivamente desembolsado – mostraram retração expressiva, resultado, em larga medida, do ajuste dos últimos anos feitos pelo Governo Federal no seu orçamento global de investimentos, o qual faz parte das chamadas despesas discricionárias e, portanto, sujeitas a cortes e contingenciamentos mais expressivos no ambiente recente de forte crise econômica e fiscal e de baixo, seguido de baixo crescimento econômico.

Gráfico 2. Investimento orçado e realizado total em Saneamento, Governo Federal, 2012-2019
R$ bilhões a preços de agosto de 2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Valor pago e restos a pagar (RAP) atualizados até 30 de setembro de 2019.

Vale destacar que em termos dos valores orçados em investimentos, o Ministério das Cidades concentrou até 2018 a quase totalidade dos valores anuais no período em análise, respondendo por quase 94% em média do valor total previsto anualmente para o conjunto de ações na área de saneamento, como mostra a Tabela 2 a seguir.

Tabela 2. Distribuição do investimento orçado em Saneamento por Unidade Orçamentária e por Programa, Governo Federal, R$ milhões 2012-2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI.  Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

O montante de fato realizado é dado, como já mencionado, pelo valor efetivamente pago, o qual pode ser inferior ou superior ao valor orçado em um ano específico, visto que incluem os restos a pagar (RAP)5, despesas previstas em orçamentos de anos anteriores e não realizadas nos respectivos anos. O balanço entre o que foi previsto e o que foi efetivamente pago a cada ano é apresentado no gráfico a seguir, o qual traz o chamado percentual de execução, referente a duas relações: (i) entre o valor pago e o orçado; e (ii) o valor pago acrescido dos restos a pagar e o valor orçado.

Como é possível notar com base no Gráfico 3, no período analisado, o valor investido a cada ano não superou os 80% do valor orçado, sendo 2015 o ano com menor percentual de execução (10,7%), ficando a média entre 2012 e 2018 pouco acima de 38%. Como resultado de tal evolução, o montante de restos a pagar se manteve elevado, quadro compatível com um atraso ainda substancial na execução do conjunto de ações no segmento de saneamento. Ao somar tais valores aos pagos dentro do ano previsto originalmente, o percentual de execução se eleva, superando, inclusive, 200% em 2016. A média do período ficou próxima de 108%.

Gráfico 3. Percentual dos valores orçados efetivamente despendidos na função Saneamento por ano, Governo Federal, 2012-2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 30 de setembro de 2019.

Com base nos valores orçados e pagos[6], é possível estimar o número de meses de atraso por ano de empreendimento em andamento para cada ação e para o universo de ações[7] no período analisado. O Gráfico 4 traz a evolução desse indicador de atraso para o conjunto de ações selecionadas e para o período de 2012 a 2019, anos para quais os valores anuais do indicador são comparáveis. Dois movimentos podem ser observados com base no gráfico: o primeiro, de 2012 a 2014, mostra um aumento do número de meses de atraso por ano de empreendimento em execução, seguido por uma mudança de patamar na passagem de 2014 para 2015; o segundo, a partir deste nível mais elevado, corresponde à redução do número de meses, entre 2015 e 2018, com o atraso passando de 49,2 meses para 36,6 meses de atraso por ano de empreendimento em execução. Com base nos dados parciais de 2019, a indicação é de continuidade desse movimento de queda, ainda que discreta, desse indicador em relação ao estimado para 2018.

Gráfico 4. Meses de atraso por ano de empreendimento em execução, ações na função Saneamento, Governo Federal, 2012-2019

Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 30 de setembro de 2019.

Por fim, o Gráfico 5 traz a frequência relativa de ações por faixa de atraso acumulado entre 2012 e a data de referência em 2019. A maior parte das ações, pela estimativa do número de meses de atraso por ano de execução, apresentou mais de 24 meses de atraso. Entre as ações com mais de 30 meses de atraso por ano de empreendimento em andamento estão os três projetos[8] com os maiores valores acumulados pagos nos oito anos em análise, associados a dois programas: “Saneamento Básico” (programa 2068 do Orçamento) e “Gestão de Riscos e Resposta a Desastres” (2040). Os valores pagos associados a investimentos em tais projetos somaram R$ 3,240 bilhões entre 2012 e 2019 (até a data de referência) e corresponderam a pouco mais de 82,3% de todo o valor pago na função saneamento do Governo Federal no mesmo período, o qual chegou a R$ 3,938 bilhões.

Gráfico 5. Frequência relativa de empreendimentos por faixa de atraso acumulado, ações na função Saneamento, Governo Federal, 2019*

Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Com base em dados disponíveis até 30 de setembro de 2019.

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Saneamento no Governo Federal - Out-2019



[1] Ou função, a qual corresponde ao maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios, segundo a definição do Manual Técnico de Orçamento da União, 2019.

[2] Os dados de 2019 compreendem o período de apuração até 30 de setembro, data de referência do presente relatório.

[3] Em termos orçamentários e segundo as definições apresentadas no Manual Técnico de Orçamento 2019 da União, as ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa, o qual, por sua vez, é orientado para a realização dos objetivos estratégicos definidos pelo Plano Plurianual (PPA) da União. As ações, conforme as suas características, podem ser classificadas como: (i) atividades, que envolvem operações que se realizam de modo contínuo e permanente, (ii) projetos, que envolvem operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; e (iii) operações especiais, que correspondem a despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

[4] Os valores orçados considerados na análise correspondem à chamada dotação atual, isto é, ao crédito autorizado na Lei Orçamentária Anual (dotação inicial) acrescido de créditos adicionais abertos ou deduzido de anulações de créditos ao longo do exercício.

[5] São denominados restos a pagar as despesas empenhadas (valor reservado para fazer o pagamento planejado) mas não pagas até o final do exercício financeiro, dia 31 de dezembro, distinguindo-se: (i) as processadas - despesas empenhadas e liquidadas (isto é, quando se dá o reconhecimento da prestação do serviço ou entrega dos bens); e (ii) as não processadas - despesas apenas empenhadas e aguardando a liquidação.

[6] Optou-se por não incluir no cálculo desse indicador os restos a pagar. Tal escolha metodológica decorre dos seguintes pontos: (i) como o investimento em cada ano é, na presente análise, dado pelo valor pago, a inclusão dos restos a pagar poderia distorcer a sua evolução anual e as estimativas de atraso a cada ano, visto que estes correspondem a despesas empenhadas em anos anteriores; (ii) os valores anuais dos restos a pagar podem variar consideravelmente ao longo do tempo, o que poderia influenciar o indicador de atraso em anos específicos; e (iii) o fluxo anual dessa rubrica não guarda relação com o valor orçado.

[7] Para efeito de estimação do número de meses de atraso por ano de empreendimento para o conjunto de ações na área, foi feita uma seleção destas, seguindo dois critérios: (i) ações para as quais havia ao menos uma dotação atual no período compreendido entre 2015 e 2019, desconsiderando, assim, aquelas ações finalizadas ou paralisadas antes de 2015; e (ii) ações ligadas mais diretamente à execução de obras.

[8] Quais sejam: Apoio à Implantação, Ampliação ou Melhorias em Sistemas de Abastecimento de Água em Municípios com População Superior a 50 mil Habitantes ou Municípios Integrantes de Regiões Metropolitanas ou de Regiões Integradas de Desenvolvimento (Código 10SC do Orçamento), Apoio à Implantação, Ampliação ou Melhorias de Sistemas de Esgotamento Sanitário em Municípios com População Superior a 50 mil Habitantes ou Municípios Integrantes de Regiões Metropolitanas ou de Regiões Integradas de Desenvolvimento (1N08) e Apoio a Sistemas de Drenagem Urbana Sustentáveis e de Manejo de Águas Pluviais (10SG).