INVESTIMENTOS POR SETOR
URBANISMO E HABITAÇÃO NO GOVERNO FEDERAL
RELATÓRIO COMPLETO

Este documento faz uma análise conjunta dos empreendimentos dos segmentos[1] de urbanismo e de habitação do Governo Federal, com base nos desembolsos com investimentos. Em termos orçamentários, os investimentos correspondem às despesas de capital com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização dessas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente. Na presente análise, considerou-se, portanto, o Grupo de Natureza da Despesa 4, a qual corresponde à categoria investimentos, empregada na lei orçamentária.

A análise terá como foco os investimentos previstos, isto é, os valores que constam no orçamento federal, e os investimentos realizados, os quais equivalem aos valores pagos ao longo de cada ano ou exercício fiscal. A referência primária são os projetos ou empreendimentos na área de saneamento de todos os órgãos do Governo Federal. Os dados considerados são os dos orçamentos aprovados anualmente estabelecidos em lei (Lei Orçamentária Anual - LOA) e os da execução financeira ao longo dos exercícios fiscais de 2010 a 2019[2], com a análise se concentrando no período entre 2012 e 2019, para garantir a comparabilidade das informações. A fonte das informações é o Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), cujos dados se referem à base do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI).

Em 2012, foram identificados no orçamento do Governo Federal 55 ações[3] na área de urbanismo e duas na área de habitação. O número de ações ligadas à primeira área declinou ao longo dos anos a cada orçamento, estabilizando-se a partir de 2016 em torno de 13 ações, enquanto para o caso da habitação, esse número ficou em duas ações ao longo de praticamente todo o período.  O Gráfico 1 traz o número de ações nas duas funções de 2012 a 2019, período para o qual é possível comparar os agregados.

Gráfico 1. Número de ações nas funções Urbanismo e Habitação, Governo Federal, 2012-2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Considerando o total orçado (ou dotação atual[4]) anualmente para o conjunto de ações nas duas funções do Governo Federal, os investimentos previstos ficaram entre R$ 2,745 bilhões e R$ 8,656 bilhões, em valores correntes, entre 2012 e 2019, como ilustrado na Tabela 1 abaixo. Nesse período, o valor acumulado alcançou R$ 48,241 bilhões em oito anos de orçamento. Desse total, R$ 46,603 bilhões corresponderam ao orçamento das ações na função urbanismo e apenas R$ 1,638 bilhão para as ações ligadas à habitação.

A tabela apresenta também os valores pagos nas diversas ações das duas áreas, bem como os valores pagos em cada exercício de despesas pertencentes ao orçamento de exercícios anteriores e inscritos em restos a pagar (RAP)[5]. Por fim, a quarta linha da tabela corresponde à soma dessas duas últimas rubricas, correspondendo ao pagamento ou investimento efetivo em determinado ano.

Como é possível observar com base nas informações da tabela, o montante dos investimentos previstos para o conjunto das ações nas duas áreas declinou entre 2012 e 2014, com uma recuperação nos anos de 2015 e 2017 frente aos anos imediatamente anteriores. Em 2019, o investimento previsto foi de apenas R$ 2,745 bilhões, superior apenas ao valor orçado em 2016. Quanto ao valor pago, além de ficar muito abaixo do valor previsto ao longo de todo o período, este atingiu o seu maior patamar em 2017, com R$ 571 milhões, e o menor, em 2015, quando apenas R$ 84 milhões foram desembolsados. Em 2019, até a data de referência, foram desembolsados apenas R$ 74 milhões para o total das duas áreas.

Finalmente, com respeito ao valor efetivamente pago, os valores foram relativamente mais expressivos na comparação com o montante previsto a cada ano devido aos restos a pagar, que ficaram entre R$ 1,4 bilhão e R$ 3,0 bilhões no período 2012 até a data de referência de 2019. Com isso, o desembolso efetivo ficou, em média, acima de R$ 2,4 bilhões por ano, tendo o maior valor de restos a pagar anual sido registrado em 2016

Tabela 1. Investimento orçado e pago em Urbanismo e Habitação, Governo Federal,
R$ bilhões a preços correntes, 2012-2019

*Valor pago e restos a pagar (RAP) com base em dados disponíveis até 30 de setembro de 2019. Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

Ao se considerar os dados da Tabela 1 ajustados pela inflação do período, é possível observar a evolução real do valor investido – tanto previsto como efetivamente pago – a cada ano. O Gráfico 2 apresenta a evolução desses valores a preços do último mês de agosto. Com base em tais informações, a trajetória declinante do valor orçado, mencionada anteriormente, é ainda mais destacada, com uma redução acumulada da ordem de 78,2% em termos reais entre 2012 e 2019. Considerando apenas os exercícios encerrados, entre 2012 e 2018, a queda acumulada do investimento previsto foi de 67,7%, também em termos reais.

Do ponto de vista da despesa, isto é, do valor efetivamente pago, incluindo os restos a pagar, a evolução é igualmente negativa, ainda que a redução acumulada seja menor, após o ajuste dos valores pela inflação do período. Entre 2012 e 2018, último ano para o qual os dados anuais estão consolidados, a redução foi de 27,7%. Até a data de referência de 2019, a queda desde 2012 chega a 59,2% em termos reais. No conjunto, porém, as duas rubricas – valor previsto e valor pago – mostraram retração expressiva, resultado, em larga medida, do ajuste dos últimos anos feitos pelo Governo Federal no seu orçamento global de investimentos, o qual faz parte das chamadas despesas discricionárias e, portanto, sujeitas a cortes e contingenciamentos mais expressivos no ambiente recente de forte crise econômica e fiscal, seguido de baixo crescimento econômico.

Gráfico 2. Investimento orçado e efetivamente pago - Total Urbanismo e Habitação,
Governo Federal, 2012-2019, R$ bilhões a preços de agosto de 2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Valor pago e restos a pagar (RAP) atualizados até 30 de setembro de 2019.

Vale destacar que em termos dos valores orçados em investimentos, o Ministério das Cidades concentrou até 2018 a quase totalidade dos valores anuais no período em análise, respondendo por cerca de 82% em média do valor total previsto anualmente para o conjunto de ações na área de urbanismo e pela totalidade das ações em habitação, como mostra a Tabela 2 a seguir. As atribuições desse ministério passaram, a partir de 2019, para o Ministério do Desenvolvimento Regional.

Essa tabela também apresenta os valores orçados por subfunção. Segundo essa classificação, os destaques em termos dos maiores orçamentos de investimento foram infraestrutura urbana e transportes coletivos urbanos, para a função urbanismo, e infraestrutura urbana também para habitação, com investimento específico na ação “Apoio à Melhoria das Condições de Habitabilidade de Assentamentos Precários” (ação 10S6 do orçamento).

Tabela 2 - Distribuição do investimento orçado em Urbanismo e Habitação por órgão orçamentário e subfunção, Governo Federal, em R$ milhões, 2012-2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica.

O montante de fato realizado é dado, como já mencionado, pelo valor efetivamente pago, o qual pode ser inferior ou superior ao valor orçado em um ano específico, visto que incluem os restos a pagar (RAP), despesas previstas em orçamentos de anos anteriores e não realizadas nos respectivos anos. O balanço entre o que foi previsto e o que foi efetivamente pago a cada ano é apresentado no gráfico a seguir, o qual traz o chamado percentual de execução, referente a duas relações: (i) entre o valor pago e o orçado; e (ii) o valor pago acrescido dos restos a pagar e o valor orçado.

Como é possível notar com base no Gráfico 3, no período analisado, o valor investido a cada ano não superou os 10% do valor orçado, sendo 2015 o ano com menor percentual de execução, com apenas 1% do valor orçado em todas as ações nas funções urbanismo e habitação pago. A média do período não ultrapassou 6%. Como resultado de tal evolução, o montante de restos a pagar se manteve em patamar elevado, trajetória compatível com uma execução aquém do esperado do conjunto de ações nas duas funções. Ao somar tais valores aos pagos dentro do ano previsto originalmente, o percentual de execução aumenta, chegando a quase 100% em 2016, ficando a média até a data de referência de 2019 em 46,6%.

Gráfico 3. Percentual dos valores orçados efetivamente despendidos nas funções Urbanismo e Habitação por ano, Governo Federal, 2012-2019

Fonte: Painel do Orçamento Federal, do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), com base em dados do SIAFI. Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 30 de setembro de 2019.

Com base nos valores orçados e pagos[6], é possível estimar o número de meses de atraso por ano de empreendimento em andamento para cada ação e para a totalidade de ações[7] no período analisado. O Gráfico 4 traz a evolução desse indicador de atraso considerando o conjunto de ações selecionadas das duas funções em análise e para o período de 2012 a 2019, anos para quais os valores anuais do indicador são comparáveis. Dois movimentos podem ser observados com base no gráfico: o primeiro, de 2012 a 2015, mostra um aumento do número de meses de atraso por ano de empreendimento em execução; o segundo, a partir do nível atingido em 2015 de 158,4 meses, corresponde a uma redução muito gradativa desse número, o qual atingiu 149,8 meses em 2018. Até a data de referência deste relatório, a indicação é de uma elevação do indicador em 2019.

Gráfico 4. Meses de atraso por ano de empreendimento em execução, ações nas funções Urbanismo e Habitação, Governo Federal, 2012-2019

Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Atualizado até 30 de setembro de 2019.

Por fim, o Gráfico 5 traz a frequência relativa de ações por faixa de atraso acumulado entre 2012 e a data de referência de 2019. A maior parte das ações, pela estimativa do número de meses de atraso por ano de execução, apresentou mais de 48 meses de atraso. Entre as ações desse conjunto, com  atraso estimado de 66,4 meses em 2019, está o projeto que apresentou o segundo maior valor orçado no acumulado entre 2012 e 2019 e o maior valor pago acumulado no mesmo período, R$ 1,539 bilhão, intitulado “Apoio a Projetos de Corredores Estruturais de Transporte Coletivo Urbano” (ação 10SS do orçamento)[8].

Gráfico 5. Frequência relativa de empreendimentos por faixa de atraso acumulado, ações nas funções Urbanismo e Habitação, Governo Federal, 2019*

Elaboração: Ex Ante Consultoria Econômica. *Com base em dados disponíveis até 30 de setembro de 2019.

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Urbanismo e Habitação no Governo Federal - Out-2019



[1] Ou função, a qual corresponde ao maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. Reflete a competência institucional do órgão, como, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios, segundo a definição do Manual Técnico de Orçamento da União, 2019.

[2] Os dados de 2019 compreendem o período de apuração até 30 de setembro, data de referência do presente relatório.

[3] Em termos orçamentários e segundo as definições apresentadas no Manual Técnico de Orçamento 2019 da União, as ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa, o qual, por sua vez, é orientado para a realização dos objetivos estratégicos definidos pelo Plano Plurianual (PPA) da União. As ações, conforme as suas características, podem ser classificadas como: (i) atividades, que envolvem operações que se realizam de modo contínuo e permanente, (ii) projetos, que envolvem operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; e (iii) operações especiais, que correspondem a despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

[4] Os valores orçados considerados na análise correspondem à chamada dotação atual, isto é, ao crédito autorizado na Lei Orçamentária Anual (dotação inicial) acrescido de créditos adicionais abertos ou deduzido de anulações de créditos ao longo do exercício.

[5] São denominados restos a pagar as despesas empenhadas (valor reservado para fazer o pagamento planejado) mas não pagas até o final do exercício financeiro, dia 31 de dezembro, distinguindo-se: (i) as processadas - despesas empenhadas e liquidadas (isto é, quando se dá o reconhecimento da prestação do serviço ou entrega dos bens); e (ii) as não processadas - despesas apenas empenhadas e aguardando a liquidação.

[6] Optou-se por não incluir no cálculo desse indicador os restos a pagar. Tal escolha metodológica decorre dos seguintes pontos: (i) como o investimento em cada ano é, na presente análise, dado pelo valor pago, a inclusão dos restos a pagar poderia distorcer a sua evolução anual e as estimativas de atraso a cada ano, visto que estes correspondem a despesas empenhadas em anos anteriores; (ii) os valores anuais dos restos a pagar podem variar consideravelmente ao longo do tempo, o que poderia influenciar o indicador de atraso em anos específicos; e (iii) o fluxo anual dessa rubrica não guarda relação com o valor orçado.

[7] Para efeito de estimação do número de meses de atraso por ano de empreendimento para o conjunto de ações na área, foi feita uma seleção destas, seguindo dois critérios: (i) ações para as quais havia ao menos uma dotação atual no período compreendido entre 2015 e 2019, desconsiderando, assim, aquelas ações finalizadas ou paralisadas antes de 2015; e (ii) ações ligadas mais diretamente à execução de obras.

[8] Segundo a descrição que consta no orçamento, este projeto tem por objetivo apoiar a implantação e requalificação de infraestrutura de sistemas de transporte público coletivo urbano de passageiros visando a ampliação da capacidade e a promoção da integração intermodal, física e tarifária dos sistemas de mobilidade urbana, priorizando o transporte público coletivo urbano, promovendo a melhoria da mobilidade urbana, da acessibilidade universal e a integração com os meios não-motorizados, compreendendo obras civis, drenagem pluvial, pavimentação, infraestrutura de vias e demais logradouros públicos, inclusive metroferrovias, hidrovias e ciclovias, estacionamentos, terminais, estações e demais conexões, obras de arte especiais, pontos para embarque e desembarque de passageiros, sinalização viária e de trânsito entre outras intervenções necessárias para a operação e aquisição de veículos sob trilhos.